国会众议院篇：理解美国政治的运作

理解美国政治的运作——国会众议院篇 研究结论 在美国的政治架构中，总统总揽行政大权，最高法院掌管司法，而国会则负责立法与监察。其中，国会是美国的权力中枢，没有国会的背书，立法就无从谈起，行政机构的政令也无法推行，国会被视为权力的“总仓库”。而美国的国会也是世界上唯一一个并非被动讨论并表决行政机构准备好的政策和法案，而是可以发挥主动性、起草和通过法案的国家议会。 美国国会由参议院和众议院组成。众议院是“人民主权”的集中体现，众议员由选民直选，每两年选举一次。美国各州在众议院中拥有的席位比例以该州每十年一次的人口普查数为基准，以州为单位划分选区，50万人以上可以组成一个选区，一个选区产生一名众议员，每州至少会有一名众议员。 随着美国领土的扩张以及人口的增加，众议院的人数也不断增加。1789年时，众议院只有来自13个州的65名议员。1920年的人口普查后，众议员人数增长到435人，并一直保持这个规模直到如今。近几十年来，以传统农业和制造业为依托的东北部和中部地区人口大量流出，因而也失去了大量席位；而南部和西部则增加了不少席位。这一变化对美国的经济地理、政治生态以及外交政策都产生了深远影响。 美国国会权力的核心是控制政府的财权与人事权，并通过各种手段对政府进行监督。参众两院共同监督政府，而众议院的权力则更倾向于财权，其中最主要的有以下两项：其一是征税权，只有众议院有权开启所有和税收相关的立法，不论加税还是减税；其二是财政权，众议院负责联邦政府的财政预算的起草和后续拨款法案的发起，审批所有的政府开支。 美国国会两年为一届，而众议院选举出新任议长（Mr.Speaker）则是每一届国会的开始。在美国的政治生态中，众议院议长是仅次于总统与副总统的第三号人物。议长的职责则包括设定众议院的议程与规则，决定什么样的议案能够被讨论被表决，为本党议员在众议院安排职务等等。一旦就任，只要其所属党派在众议院中保持多数，议长即可连选连任，没有任期限制，一个强势的议长在众议院可以发挥绝对的主导作用。 国会运作的核心是委员会。如果把一项法案从提出到通过的过程看作商品生产的话，那么委员会就是国会这个大工厂的车间。议案首先进入委员会审议，表决通过后才会在参众两院进行讨论和审议。今天的美国众议院，根据监管事项的不同，发展出了一系列常设委员会。常设委员会又分为授权委员会和拨款委员会。授权委员会（如农业委员会、军事委员会、外交事务会）负责各自领域政策和法案的制订。它们为所属领域的具体议题提供解决方案，并提出处理相应事务所需的预算。拨款委员会则是“看紧钱袋子”，负责对各类法案的预算金额进行审查和把关。 在预算制定的过程中，众议院发挥着重要作用。每年2月的第一个星期一，总统都会向国会提交预算请求。众议院预算委员会根据总统的请求，将首先起草一个预算决议案，参议院预算委员会对众议院版本的预算决议案进行审议。决议在两院一致通过后，众议院的拨款委员会先制定众议院版本的拨款法案，确定每个项目的具体支出金额。 联邦政府的财政支出可以分为“强制性支出”和“自主性支出”两大类。“强制性支出”包括绝大部分的社会福利项目。而“自主性支出”则指的是可由政府自主选择的支出。军费、联邦政府开支等都属于此类。目前，强制性支出占全部联邦政府支出的三分之二以上。而在半个世纪之前，两者的比例恰好相反。社会福利开支不断上涨的背后，是美国联邦政府职能的扩张与美国人民政治观念的转变。 宏观经济|专题报告 报告发布日期2023年05月16日 曹靖楠021-63325888*3046 caojingnan@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860520010001 孙金霞021-63325888*7590 sunjinxia@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860515070001 王仲尧021-63325888*3267 wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 陈玮chenwei3@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860522080003 东方战略观察周报：美对华投资限令、美债违约风险发酵 2023-04-28 调休影响下节前商场客流回落——扩大内 2023-04-26 需周观察立足中长期，接续稳增长——4月政治局 2023-04-25 会议前瞻 风险提示 美国国会近年来一系列举动，导致中美关系紧张恶化。 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 目录 一、掌握财权的众议院4 二、众议院的组织架构6 三、国会运作的核心——委员会8 四、国会与联邦政府的财政预算11 风险提示13 图表目录 图1：美国国会4 图2：众议院议事大厅5 图3：1920年美国各州联邦众议员人数5 图4：2020年美国各州联邦众议员人数5 图5：国会议员受教育水平与全体国民受教育水平对比6 图6：2018年第116届国会众议员净资产水平（美元计价）6 图7：现任议长麦卡锡，在年初的议长选举中经历了15轮投票后方才当选众议院议长7 图8：第118届国会众议院组织架构图8 图9：第118届国会众议院各常设委员会主要职责及领导人物9 图10：美国国会“中国问题特别委员会”成员名单及成立以来活动事项10 图11：美国联邦政府财政预算时间表12 图12：联邦政府财政支出分类（1962年）13 图13：联邦政府财政支出分类（1982年）13 图14：联邦政府财政支出分类（2002年）13 图15：联邦政府财政支出分类（2022年）13 在美国的政治架构中，总统总揽行政大权，最高法院掌管司法，而国会则负责立法与监察。其中，国会是美国的权力中枢，没有国会的背书，立法就无从谈起，行政机构的政令也无法推行，国会被视为权力的“总仓库”。而美国的国会也是世界上唯一一个并非被动讨论并表决行政机构准备好的政策和法案，而是可以发挥主动性、起草和通过法案的国家议会。 图1：美国国会 图片来源：维基百科，东方证券研究所 美国宪法规定，总统是美国外交政策的最高决策者。就传统而言，美国国会的重心在内政问题，议员需要在国会内为自己选区内的选民争取利益并监督行政机构的施政。但近年来，美国国会在外交事务上的“存在感”不断加强。美国国会近年来先后通过涉港和涉疆法案，粗暴干涉中国内政。在台海问题上，美国国会去年曾发起《台湾政策法案》，试图在外交、经济、军事等各领域进一步加强美台关系，挑衅“一个中国”原则；去年8月，前任众议院议长佩洛西窜访台湾；今 年4月，蔡英文在加州会见众议院现任议长麦卡锡……国会议员屡屡绕开白宫行事，对中美关系造成了冲击。而在产业领域，去年通过的《削减通胀法案》《芯片法案》等，则是试图通过补贴、税收优惠等方式，吸引高端制造业回流美国，在新能源电池和芯片制造等领域打造一条将中国排除在外的供应链。 知己知彼，百战不殆。在大国博弈加剧的当下，美国国会在地缘冲突、中美关系、全球化以及供应链安全等政治经济各领域的影响力和话语权都不断增强。传统的仅以白宫为对手方的研究视角的局限已经格外凸显，在这样的背景下，理解美国国会的运作就显得尤为重要。 美国国会有哪些权力？国会日常是怎么运作的？国会和白宫之间是怎样的关系？国会议员是一群什么样的人？一项议案如何能成为法案？国会外交与总统外交又有着怎样的区别？我们将以两篇报告的篇幅来回答上述问题。本篇报告中，我们首先介绍美国国会的众议院。 一、掌握财权的众议院 在1787年的制宪会议上，美国国父们在经历了数个月的争吵后彼此妥协，决定在这个新生的国家实行两院制——众议院和参议院共同组成美国国会。美国国父们是旧大陆的“叛逃者”，他们熟悉英国议会与英王斗争的历史，为了防止在新大陆再出现国王的暴政，制宪者们决定让国会成为权力的中枢，以制衡行政权力的扩张。其中，众议院是“人民主权”的集中体现，众议员由选民直选，每两年选举一次。麦迪逊在《联邦党人文集》中解释道，“众议院应当直接依赖于人民，并与人民感同身受”，两年的任期可以确保其不会脱离群众。美国各州在众议院中拥有的席位比 例以该州每十年一次的人口普查数为基准，以州为单位划分选区，50万人以上可以组成一个选区，一个选区产生一名众议员，每州至少会有一名众议员。 图2：众议院议事大厅 图片来源：维基百科，东方证券研究所 随着美国领土的扩张以及人口的增加，众议院的人数也不断增加。1789年时，众议院只有来自13个州的65名议员。1920年的人口普查后，众议员人数增长到435人，并一直保持这个规模直到如今。近几十年来，以传统农业和制造业为依托的东北部和中部地区人口大量流出，因而也失去了大量席位；而南部和西部则增加了不少席位。这一变化对美国的经济地理、政治生态以及外交政策都产生了深远影响。 图3：1920年美国各州联邦众议员人数图4：2020年美国各州联邦众议员人数 数据来源：ShareAmerica，东方证券研究所数据来源：ShareAmerica，东方证券研究所 国会议员是精英的俱乐部，即便是相对平民化的众议员，其资产和受教育水平都远高于一般美国民众。 图5：国会议员受教育水平与全体国民受教育水平对比 数据来源：美国国会官网，皮尤研究中心，东方证券研究所 图6：2018年第116届国会众议员净资产水平（美元计价） 数据来源：opensecret，东方证券研究所 美国国会权力的核心是控制政府的财权与人事权，并通过各种手段对政府进行监督。参众两院共同监督政府，而众议院的权力则更倾向于财权，其中最主要的有以下两项： 1.征税权：只有众议院有权开启所有和税收相关的立法，不论加税还是减税 2.财政权：众议院负责联邦政府的财政预算的起草和后续拨款法案的发起，审批所有的政府开支 二、众议院的组织架构 美国国会两年为一届，而众议院选举出新任议长（Mr.Speaker）则是每一届国会的开始。 理论上来说，众议院议长由全体众议员选举产生。根据美国宪法和众议院规则，议员当选众议院议长需要其在众议院投票选举中获得超过半数的选票。但在美国政治日趋极化的当下，众议院内的民主党和共和党几乎没有给对手投票的可能。因此，实际上，众议院议长只从众议院的多数党产生。 图7：现任议长麦卡锡，在年初的议长选举中经历了15轮投票后方才当选众议院议长 图片来源：Politico，东方证券研究所 在美国的政治生态中，众议院议长是仅次于总统与副总统的第三号人物。议长的职责则包括设定众议院的议程与规则，决定什么样的议案能够被讨论被表决，为本党议员在众议院安排职务等等。可以说，一个强势的议长在众议院可以发挥绝对的主导作用。从普通议员到成为议长，平均的年限达20年之久，历经十次换届选举。而一旦就任，只要其所属党派在众议院中保持多数，议长即可连选连任，没有任期限制。 在议长之下，是多数党领袖（MajorityLeader）。议长和多数党领袖之间的关系基本堪比董事长和CEO。理论上而言，议长代表整个众议院，要尽可能地团结两党。而多数党领袖则是本党的战略的首席规划官和执行官，需要协调各方面关系，确保本党的意志能在众议院层面通过；同时还要兼任首席新闻官，负责向外界说明本党的立场。 与多数党领袖相对的是少数党领袖（MinorityLeader），其最核心的使命是带领本党夺回对众议院的控制权，与此同时要监督立法流程，促进党内团结。与多数党领袖主动出击主导立法不同的是，少数党领袖的工作更多是回应性的工作，他们会监督并抨击多数党的政见，并给出自己的替代版本。 在政党领袖之下最重要的职务是“党鞭”（Whip），政党领袖负责政策的制定和提出议案，而党鞭的使命就在于联络各方，确保本党议员支持该议案，搞定足够的票数，使得一个议案能在表决过程中得以通过。美剧《纸牌屋》中，对于“党鞭”这一职务，就有生动的刻画。 图8