积累型养老金与长期资本形成

—CF40WORKINGPAPER— 积累型养老金与长期资本形成 李波国际货币法委员会委员 陈安弟清华五道口金融学院博士 郑秉文中国社科院世界社保研究中心主任 李波、陈安弟、郑秉文（����），“积累型养老金与长期资本形成”，新金融评论工作论文，����年第�期 （总��期），中国金融四十人论坛。 发表日期：����.��.��丨更新日期：����.��.�� CF40工作论文 积累型养老金与长期资本形成 ◎李波陈安弟郑秉文 摘要：改革开放以来，中国实体经济所需要的股权资本总体上处于稀缺状态，下一步更加依靠科技创新的高质量发展阶段，最紧缺的也不是短期债权资金而是长期股权资金。养老金具有长期缴费、延期支付的特点，是一个国家长期资本的重要来源。我国现行的养老金制度本质上是依靠代际人口红利转移应对当前的支出需求（现收现付型），当期缴纳的养老金当期就花掉了，很少有积累，养老保险基金积累规模占GDP比重大大低于发达国家的平均水平。同时我国长期资本（尤其是股权资本）稀缺，与我国经济总量世界排名第二的地位很不相称，也不利于支持科技创新和控制宏观杠杆率。本文指出，养老金可作为经济系统的重要内生变量来考虑：推动养老金体制转型，逐渐增加养老金积累规模，一方面有利于养老金分享经济发展成果，提高保障能力，妥善应对人口老龄化，另一方面也有利于解决我国长期资本的制度性缺位问题，为我国的经济发展提供长期资本支持。本文建议，大力发展积累型养老金，将第一支柱、第二支柱和第三支柱养老金放入统一的政策框架考虑，通过建立必要的激励机制，提高各支柱养老金的缴费意愿，推动第一支柱从现收现付型向预筹积累型转变，同时提高第二、第三支柱的积累规模，加快各支柱养老金进入投资体制的步伐，促进积累型养老金向长期资 作者李波系国际货币法委员会委员，陈安弟系清华五道口金融学院博士，郑秉文系中国社科院世界社保研究中心主任。本文内容为作者个人观点，不代表供职机构，文责自负。 本的转化，形成养老保障、资本市场、科技创新、经济发展相互促进的良好局面，以积累型养老金体系应对未来的各种挑战，同时，为长期资本形成和控制宏观杠杆率做出贡献。按照上述思路，养老金体制改革的核心要义是优化储蓄结构：将一部分沉淀在银行和房地产中的居民储蓄动员到养老金账户中，并通过高效的投资体制转化为支持经济发展和科技创新的长期资本（尤其是将其中一部分转化为股权资本）。 关键词：养老金改革资本市场长期股权投资长期资本社会保障 自19世纪80年代俾斯麦在德国建立强制性社会养老保险制度以来，经过一百年多年发展，全世界有一百多个国家建立了强制性养老金制度。建立该制度的初始目的是为老年人口建立一个社会共济的收入保障机制，确保普通人退休后可以从养老保险中持续获得相当于工作期间一定“替代率”的持续收入，从而避免因劳动能力退化而陷入经济困顿。近几十年来，为应对人口老龄化，实现向退休人口持续支付养老金的目标，各国政府根据不同的理念和具体情况对各自的养老金计划进行了改革。 按照正常人口情况估算，个人养老金缴费从参加工作时即开始，直至退休领取养老金，缴费年限可长达30至40年，但随着人口老龄化的加剧，领取养老金的年限越来越长。从第二和第三支柱个人养老金账户的资金流动情况看①，必然是前期逐渐积累，后期逐渐流出；从养老金体系看，由于养老金计划的参与者多、时间跨度长，单个养老金账户的缴费汇总起来就形成了社会财富的蓄水池，对社会财富在时空上的生产和分配形成长期储蓄效应，对世界各国的经济发展具有重要影响。 ①本文关于第一、第二、第三支柱养老金的定义沿用国内相关文件和学术文献的用法，即第一支柱为国家建立的基本养老保险制度，第二支柱为自愿参加的企业补充养老保险制度，第三支柱为个人自愿建立的账户型养老金制度，与OECD和世界银行的定义有所不同。 由于世界各国在养老金制度的具体设计上差异很大，本文仅就中国现行养老金制度面临的问题以及养老金制度与国内长期资本的关系进行讨论。 一、我国现行养老金制度特征是强调集体保障的人口红利型制度 我国现行的养老金制度是在借鉴现代福利国家制度的基础上建立起来的，又考虑了中国当代的具体国情，有非常强的中国特色。主要体现在以下几个方面： （一）在立法地位上强调集体保障是我国现行养老金制度的主要特点 和某些发达国家的三支柱养老金体系不同，我国的养老金体系具有非常强的“集体保障”的特点。在基本养老金的设计上，美国经济学家马丁·费尔德斯坦认为①，中国的养老保障制度属于一种独特的养老保险制度，即DC型预筹积累制与DB型现收现付制相结合。具体而言，构成基本养老金的缴费端由社会统筹账户和个人账户构成，其中，社会统筹账户的缴费约是个人账户缴费额度的2-2.5倍；在基本养老金的支出端，社会统筹账户采取现收现付，实际上是一种代际转移的集体所有制度；而个人账户的支付水平则与个人缴费形成的账户储蓄额有关。其中，三个支柱中最强调“社会保障”性质的基本养老金得到了国家的强力推动和发展，在国家层面立法并制订了《社会保险法》。据人社部的官方统计②，截至2021年底，全国参加基本养老保险 人数为10.29亿人，考虑到同期全国就业人口仅为7.5亿，养老金领取人数为 3.0亿人，基本养老保险覆盖率与发达国家已十分接近。 第二支柱养老金——企业年金在我国的实施依据是《企业年金办法》，由人力资源和社会保障部、财政部负责联合制定，属于行政规章，其法律地位远低于基本养老保险所依据的《社会保险法》。企业年金没有强制性，由企业 ①马丁·费尔德斯坦：《重建中国的社会保障体系》，载《财经》杂志，2004年9月。 ②《2021年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网。 自行主办，职工自愿参加，税收优惠上也设定了上限。从企业年金的覆盖范围看，2022年我国参加企业年金的职工人数仅为3010万，约占同期城镇企业职工基本养老保险参保人数的8.3%；领取年金的职工人数仅有226万，不到同期领取基本养老金的城镇职工人数的1.8%①。 第三支柱个税递延型商业养老保险自2018年开展试点，在保险产品层面给予一定的税收优惠②。但试点至今，第三支柱商业养老保险投保人数只有几万人，保费收入只有几亿元，规模非常小。2023年11月第三支柱个人养老金正式实施，半年来开立个人账户人数达3000万，取得骄人业绩，参加人数不 仅远远超过个税递延型商业养老保险，而且赶上运行19年之久的企业年金人 数。但由于种种原因，个人养老金缴费资金仅为180亿元。 从养老金资产四个板块的存量看，据最新数据，第一支柱基本养老金结存7.1万亿元（含城乡居保，2021年底），第二支柱企业年金2.87万亿元，职业年金1.9亿元，第三支柱商业养老保险规模太小可忽略不计，全国社保基金管理的储备基金2.6万亿（去重后）③，总计14.5万亿元。其中，第一支柱和战略储备基金占67%，而第二、第三支柱合计仅占33%。由此看来，我国养老金资产的绝大部分来自基本养老金（第一支柱）和国家战略储备，而第二和第三支柱养老金占比很小。 反观发达国家的养老金体系，三个支柱养老金的法律地位基本平等，都是社会保障体系的一部分。以美国的养老金体系为例，强制性的第一支柱基本养老金的依据是《社会保障法案》；而等二、三支柱养老金则分别有《雇员收入保障法》、《国内税收法》等法律、法规予以保障④。在相对平等的制度安排下，具有个人储蓄性质的第二、三支柱养老金得到了充分的发展。从美国养老金资产的占比看，第一支柱基本养老金约占10%（美国没有战略储备基金）；第二、三支柱约占90%。 ①《2022年度全国企业年金基金业务数据摘要》，人力资源和社会保障部官网。 ②2018年4月，银保监会、财政部等五部门共同发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点 的通知》（财税〔2018〕22号）和配套政策。目前仅在部分城市试点，而且税前抵扣的金额不超过1.2万元/年。 ③全国社会保障基金理事会：《社保基金年度报告（2021年度）》，全国社保基金官网。 ④吴孝芹：《美国补充养老金计划税收优惠政策经验及启示》，载《山东工商学院学报》，2018年第2期。 综上，从不同的立法层次和养老金资产所占比例可以看出，我国的养老金制度在法律安排上并没有将三支柱并列起来。企业年金和商业养老保险等以个人保障为特点的补充养老金在制度安排中没有作为社会保障的一部分予以定位，而是作为个人养老规划的补充事项，政策上给予有限的优惠。 （二）中国养老金体系的积累十分有限，而居民总储蓄率较高 由于我国基本养老金融资方式主要采取现收现付制，在快速人口老龄化趋势下，对应实际的养老抚养负担，未来将面临严峻挑战。根据国家统计局数据，2022年我国处于16-59岁的劳动力人口8.76亿，60岁以上老年人口2.8亿，老年赡养率为32%。据预测①，全国城镇企业职工基本养老保险制度里，领取养老金的人口将从2019年的1.02亿人，分别提高到2025和2035年的1.37 亿和1.90亿人，到2050年上升到2.78亿人。在现行退休政策不变条件下，养 老保险抚养比将从2019年的2.65人养1人，下降到2050年的1.03人养1人； 据权威预测，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期出现收不抵 支，到2036年累计结余出现赤字②。 另外，为应对新冠疫情带来的冲击，中央决定在连续5年阶段性降费的基础上，2020年再次大幅实施“减免缓”养老保险缴费政策，城镇职工基本养老保险基金已经出现收不抵支，收入4.44万亿元，支出5.13万亿元，全年 赤字6900亿元③。按大口径计算，这是自1997年全国统一城镇职工养老保险制度以来首次出现当期收不抵支④。 ①郑秉文：《中国养老金精算报告2019-2050》，中国劳动社会保障出版社，2019年4月。 ②编写组：《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社联合出版，2020年11月。 ③《2020年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网。 ④2020年首次出现收不抵支是按大口径计算的，即城镇职工基本养老保险收入包括财政补贴。根据人社部发布的历年统计公报，从1997年统一制度以来，每年均有财政补贴注入，1998-2020年财政补贴总计5.7万亿元（其中，2020年为作者估计数），近10年来，财政补贴额稳定在当年支出的15%左右。如按小口径计算，即不包括财政补贴，首次出现收不抵支的年份是2002年，此后，2003年、2014-2020年均出现收不抵支。从20多年的制度演变来看，除雇主和雇员以外，财政部门已成为相对固定的第三方缴费者。 当前养老基金资产存量不足以应对未来的人口老龄化。例如，城镇职工基本养老保险个人账户基本为空账，公众对我国养老金体系的安全感不足，被迫采取预防式储蓄以应对养老需求。因此，我们看到，我国居民存款早已超100万亿元，即使扣除居民户贷款（约54万亿元，主要是购房贷款）后①， 还有约46万亿元的净储蓄；而且除银行存款外，居民部门还拥有约26万亿元 银行理财产品Ⓒ。两者相加，居民部门的金融资产净储蓄应该不低于70万亿元。很多居民买房投资，也是一种储蓄行为，用于抵御养老风险。 我国居民目前的总储蓄率并不低，但储蓄结构存在明显缺陷：绝大部分居民储蓄都是银行存款或房地产，这导致三方面问题。第一，大量储蓄没有形成长期资本，而是通过银行转化为贷款，科技创新缺乏股本支持；第二，企业融资大量依赖贷款，股权融资严重不足，企业杠杆率高，经济金融面临的波动风险大；第三，大量居民储蓄进入房地产市场，导致房价高企，增加了经济和金融的风险，降低了实体经济的竞争力和活力。 （三）我国养老基金储备与发达国家相比存在巨大差距 OECD成员国的养老基金规模具有代表性，但同时也体现出不均衡性。在非洲大陆，南非的养老基金规模首屈一指，超过了2000亿美元，纳米比亚排名第二，养老基金占其GDP的50%。在拉丁美洲，巴西和智利的养老基金规模