数字公平2.0：如何弥合数据鸿沟

数字资产2.0:如何关闭数据鸿沟 作者：吉莉安·迪博尔德和丹尼尔·卡斯特罗|5月8，2023 美国一直努力通过消除“数字鸿沟”的项目来解决互联网经济中的数字不平等问题。但在数据经济中，许多社会和经济不平等源于缺乏数据收集或数据的使用。这些不平等——“数据鸿沟”——需要新的政策解决方案，以确保所有美国人都能在数据中得到体现，并能够将其付诸实践。为了应对这一新挑战，政策制定者面临着两种截然不同的选择：备选方案A）阻止数据收集和数据驱动技术，直到它们对每个人都公平;或选项B）允许数据驱动的技术蓬勃发展 ，同时努力增加每个人的访问。为了弥合数字鸿沟，美国决策者选择了选项B。但是对于数据分歧，许多人正在调情选项A，而他们应该选择选项B。 介绍 在过去十年中，缩小数字鸿沟，即宽带订阅者和未订阅者之间的差距，一直是政策制定者的首要任务。但是，高速互联网和计算设备接入不再是充分参与数字经济并从中受益的唯一障碍。数据也越来越重要，包括在医疗保健、金融服务和教育领域 。与数字鸿沟一样，数据富国和数据贫民之间也出现了鸿沟，而这种鸿沟带来了一系列新的不平等现象：数据鸿沟。 政策制定者为缩小数字鸿沟付出了巨大努力，现在人们几乎普遍接受这样一种观念 ，即获得 广泛的互联网接入产生社会和经济效益。但缩小数据鸿沟很少受到关注。此外，改善数据收集的努力通常会被隐私倡导者对收集任何数据的警告所掩盖。事实上，与数字鸿沟不同，许多人忽视了数据鸿沟，或者认为缩小数据鸿沟的方法是收集更少的数据 。1但是，如果不做出实质性努力来增加数据表示和访问，某些个人和社区将在日益数据驱动的世界中落后。 本报告描述了解决数字不平等问题所需的多管齐下的努力。对于数字鸿沟，政策制定者扩大了数字连通性，提高了数字素养，并改善了对数字设备的访问。对于数据鸿沟 ，政策制定者同样应采取整体方法，包括平衡隐私和数据创新，在各个方面增加数据收集工作，加强对数据的访问，提高数据质量以及改进数据分析工作。将数字鸿沟的经验教训应用于这一新挑战将有助于政策制定者设计有效和高效的政策，并为所有美国人创造一个更加公平和有效的数据经济。 需要一个数据丰富的社会 数据有助于个人、企业和政府之间更好地理解和决策。个人使用数据来做出更好的决策，从他们购买什么到他们如何规划未来。企业使用数据来寻找新客户、自动化流程、开发和改进产品和服务，并为业务决策提供信息。政府机构使用数据来降低成本、改善社会服务并确保公民安全。数据丰富的社会在广泛的领域带来好处，如表1所示。为了确保所有美国人都能获得这些福利，政策制定者应该承诺关闭 数据划分。 域用例 表1：数据驱动型创新效益的十个例子 公共卫生 美国疾病控制中心使用社交网络分析来更好地了解和阻止传染病的传播。 教育 学校教师和管理人员在预测分析的帮助下，为有落后风险的学 生提供先发制人的干预措施。 德克萨斯州奥斯汀市使用实时交通数据来计时灯光变化、减少拥 运输堵并量化排放。 科学研究人员使用卫星图像来监测冰川中形成的裂缝，并预测 未来海平面的上升。 环境 用例 域 公共安全 纽约市消防局根据建筑数据得出的风险评估优先进行检查，这导致该市将年度火灾死亡人数降至1916年开始记录以来的最低水平 。 零售 亚马逊或Yelp等网站上的用户评论可以帮助消费者发现他 们最喜欢的产品和零售商。 政府 制造业 美国证券交易委员会分析上市公司的报告数据，以识别可疑文件并为欺诈调查提供信息。 能源 风能公司使用复杂的天气模型来确定其涡轮机的最佳位置。 亚马逊对库存数据使用预测建模来协调制造供应变化。 政策缩小数字鸿沟 十多年来，州和联邦机构一直致力于支持高速宽带的部署。这些努力集中在三个核心领域：数字连接、数字技能和数字设备。 15个联邦机构管理着133个消除数字鸿沟的计划。2有些以宽带接入为主要目的，有些则作为（许多目的中的一个），另一些则将宽带接入作为辅助目的。 自1990年代以来，政策和学术讨论中一直关注互联网和互联网连接技术在接入和使用方面的差距。3注意到宽带的巨大好处和潜在的不平等现象，国会于2009年指示联邦通信委员会（FCC）制定一项国家战略，以确保所有美国人都能“获得宽带能力”。 42010年，FCC发布了国家宽带计划，概述了政府可以影响宽带生态系统的方式。该 计划包括制定竞争、创新和消费者福利政策，以及有关宽带接入所需各种基础设施分配的政策。国家宽带计划还特别关注 宽带对教育、医疗保健和政府运作等关键部门的重要性。5 自该计划发布以来的十多年中，电信领域发生了重大变化。2010年，大约65%的美国人订阅了宽带。6在2019年,90%的家庭订阅。7认识到增强宽带接入符合公共利益对于这一积极发展至关重要。在最近促进数字公平的努力中，无党派民权组织全国城市联盟的刘易斯·拉蒂默数字公平和包容计划讨论了“数字排斥加剧了历史上被边缘化的群体的不平等”的观点，公共和私营部门都采用了这一观点。8拉蒂默计划强调在任何地方部署网络、获得近乎普遍的连接以及有效利用网络提供基本服务的重要性 。 联邦政府支持这些目标，宽带项目投资的大量涌入就是证明。2021年基础设施投资和就业法案（IIJA），也称为两党基础设施法，是美国历史上对宽带部署和采用的最大投资。9美国国家电信和信息管理局（NTIA）、FCC、各州和其他相关机构将监督这笔资金。政府问责局2022年联邦宽带计划清单详细说明了此类计划的资金供 应——超过489亿美元用于以宽带为主要目的的计划。10这个数字甚至不包括2020年和2021年由CARES法案、2021年合并拨款法案、2021年美国救援计划法案、IIJA和其他相关新计划创造的新努力。11 这笔资金涌入支持的项目针对数字连接、数字素养和设备。许多计划，特别是自2020年以来创建的计划，包括多个重点领域，其中大多数还在其描述中包括“可负担性”。12将可负担性纳入计划的目的意味着该计划的目标范围包括低收入个人和社区。负担能力的资金可以通过折扣、报销或赠款计划获得。（有关这些计划的更多详细信息，请参阅附录。 关闭数据鸿沟的政策 正如数字鸿沟阻碍某些人群获得宽带服务一样，数据鸿沟阻碍某些人群从数据驱动的服务中受益。但是，尽管近年来数字鸿沟获得了大量资金和兴趣，但很少有政策努力解决数据鸿沟问题。 数据拥有者和没有数据的国家之间的鸿沟将继续扩大，除非缩小数据鸿沟成为这些国家的关键政策优先事项。 促进数字公平。由于仍然缺乏公平的数据收集，数据驱动的服务不会使一些个人和社区受益。虽然数字鸿沟得到了政策制定者的大量支持和资源，但数据在很大程度上仍被视为一次性输入，而不是数字基础设施的核心要素。 2014年，数据创新中心首次强调了缺乏高质量数据的个人和社区如何在日益数据驱动的世界中落后。13在此后的几年里，数据经济一直在快速发展，改变了教室和医院，并实现了更好的公共安全和环境监测。但是，许多社会和经济不平等可能是由于缺乏数据收集或数据的使用造成的，而这些不平等——数据鸿沟——意味着数据驱动的服务不适用于某些个人和社区。14尽管引入了联邦数据战略（FDS）以加速为公共利益使用数据，但仍然存在重大数据差距，并且FDS实施的最新情况有限。15此外，2022年数据创新中心的一份报告发现，在缩小数据鸿沟方面进展甚微，差距影响了联邦统计数据，甚至影响了医疗保健、教育和金融服务领域的整个数据系统。16 缩小数据鸿沟需要一种整体方法来解决与数据经济相关的一系列新挑战。政策制定者还应研究如何提高人们对收集和共享数据以造福社会的接受度。数字鸿沟计划之所以成功，很大程度上是因为人们普遍认为宽带接入符合公共利益。他们应该将相同的视图应用于数据划分。 尽管没有一刀切的解决方案来克服数字不平等，但制定政策响应以解决数据数量、数据访问和数据质量方面的关键差距，同时重新构建隐私政策辩论是一个强有力的开端。首先，政策制定者需要重新思考他们的隐私概念，并接受数据作为社会公益的基本推动力。美国需要更多的数据，但这必须与国家数据隐私立法齐头并进。通过更好的设备分发和使用来增加数据收集将确保更多的美国人能够从数据驱动的创新中获益。取消数据最小化条款也将有助于确保没有个人或社区经历数据贫困。通过数据可移植性、开放数据政策和开放API增强对数据的访问，更多的社区将能够参与数据经济。此外，政策制定者必须考虑增加历史上服务不足的群体的代表性。 创建Data-Friendly隐私条例 隐私活动家经常辩称，未经肯定同意而收集、共享和使用个人数据侵犯了个人的人权 。 这些活动家忽视了数据对个人和社会的好处。为 例如，如果医生有更好的信息，个人可以从更好的医疗保健中受益，当每个人都为研究提供健康数据时，社会可以从更有效的医疗发展中受益。但隐私活动人士认为 ，这些集体利益是次要的，而不是个人隐私权。因此，隐私法律和法规具有反数据偏见，即使在隐私风险最小但社会效益积极的情况下，也会阻碍数据的有益使用。例如，美国联邦隐私法禁止政府机构合并有关学生贷款接受者的数据，以帮助未来的借款人了解他们偿还大学贷款的能力。17 政策制定者应该重新考虑可能使数据鸿沟永久化的隐私法律和法规。18例如，在伊利诺伊州，《生物识别信息隐私法》禁止在未事先获得知情同意的情况下收集生物识别数据。19为了避免违反这项法律，公司不得不限制该州的消费者使用使用消费者数据的流行产品和服务。20或者考虑一下1974年的《联邦隐私法》和其他法规如何限制美国住房和城市发展部在未经个人事先同意的情况下向信用局报告按时支付租金的情况，即使报告租赁历史可以提高公共住房租户信用评分的准确性报告。21 欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）严格限制了个人数据的收集和使用。22例如 ，它要求公司仅收集特定目的所需的最少数据量，未经用户事先同意，不得将其用于任何其他目的。23实际上，GDPR禁止公司对数据进行任何新的和创新。GDPR还要求公司对任何“高风险”数据处理进行隐私影响评估。24这些影响评估要求公司评估拟议的数据收集活动对个人的风险、收集的必要性以及降低风险的缓解措施。25反映了GDPR将个人数据隐私权置于个人或集体利益之上的优先地位，法律没有任何地方要求公司也评估数据收集活动对个人或社会的好处。 缩小数据鸿沟将要求政策制定者超越狭隘的数据隐私问题，考虑数据收集和使用对组织和个人的无数好处。政策制定者应避免妖魔化数据收集，避免围绕数据驱动技术的污名化，例如将其贴上“监控技术”的标签。26政策制定者不应设计限制数据的政策，而应寻找扩大其公平收集和使用的方法。 建议：通过平衡隐私和数据使用的国家数据隐私立法 国会应该通过联邦数据隐私立法，平衡个人隐私权和数据创新。理想情况下，联邦隐私法将建立基本的消费者数据权利，优先于州法律，确保可靠的执法，简化监管 ，并最大限度地减少对创新的影响。27朝着这个方向迈出的一步是《美国数据隐私和保护法》，这是一项两党法案草案，于2022年6月发布供公众讨论，将实现其中许多目标。28国会应该通过该法案的完善版本，而不是允许拼凑的州数据隐私法扩大并进一步减少数据的收集和使用，从而加剧数据鸿沟。 建议：为隐私增强技术建立标准和最佳实践 隐私增强技术（PET）是允许使用数据同时降低数据风险的工具。29PET是解决中央数据鸿沟困境的一种解决方案，即在保护个人隐私的同时平衡数据收集和使用的增加。PET的例子包括安全多方计算（即对不同实体持有的数据进行分析），个人数据的去标识化（即使用统计方法匿名化个人身份数据）和同态加密（即对加密数据执行数学运算）。30PET的进步，以及这些技术的更多采用和接受，可以促进在医疗保健和教育等领域增加敏感数据的使用。例如，增加PET的使用可以使医学研究人员加速数据驱动的药物开发，创造拯救生命的药物。虽然一些宠物，如差分隐私，在学者和从业者中获得了更大的认可和接受，但其他宠物却没有。人口普查局与联合国隐私增强技术实验室合作，试行不同的隐私增强技术。为PE