畅通数据资源大循环关键问题研究

畅通数据资源大循环关键问题研究 中国移动研究院2023年4月 前言2 1.数据资源大循环的研究背景3 2.数据资源大循环的解读与分析4 2.1.数据资源大循环的概念解读4 2.2.数据资源大循环的特征分析4 2.3.畅通数据资源大循环的重要意义5 3.数据资源大循环的问题与挑战6 3.1.数据资源规模化流通存在挑战6 3.2.数据资源开发深度与应用范围不足7 3.3.数据产业生态建设面临互信难题7 4.数据资源大循环的建设框架与原则8 4.1.数据资源大循环的建设框架8 4.2.数据资源大循环的建设原则12 5.数据资源大循环的建设路径探析13 5.1.构建审慎包容、协同共治、分类分级的监管体系13 5.2.建设运营集约高效的数据流通基础设施13 5.3.以“双链机制”构建“汇数融智”的产业生态14 6.未来展望16 6.1.上下协同的数据要素监督管理体系将加快建立16 6.2.数据流通基础设施将持续赋能新模式新业态的培育17 6.3.数据应用方向将加速向核心业务场景延伸17 参考文献18 2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确提出要“畅通数据资源大循环”。如何构建数据资源大循环成为理论研究及产业实践需要关注的重要问题。 本报告通过解读数据资源大循环的概念、特征、意义与挑战，提出数据资源大循环的建设框架、建设原则以及建设路径。数据资源大循环是以统一的制度规范为顶层指导，以合规监管为保障，以集约高效、安全可信的数据流通基础设施为载体，以推动数据资源在跨地区、跨部门与跨层级之间的生产、流通、消费为目标，最终实现数据资源充分流通、数据价值充分发挥的体系。数据资源大循环建设框架由六大部分组成，即数据流通基础设施、数据制度规范体系、数据合规监管体系、数据生产供给体系、数据流通交易体系与数据消费应用体系。畅通数据资源大循环需构建审慎包容、协同共治、分类分级的监管体系，建设运营集约高效的数据流通基础设施，以“双链机制”构建“汇数融智”的产业生态。 本报告的版权归中国移动所有，未经授权，任何单位或个人不得复制或拷贝本报告部分或全部内容。 1.数据资源大循环的研究背景 习近平总书记强调“统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”。2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下文简称“数据二十条”）。2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》（下文简称《规划》），提出要“畅通数据资源大循环”。 在“数据资源大循环”一词出现在《规划》中后，部分学者进行了解读。清华大学李晓东认为畅通数据资源大循环的核心是数据资源的跨领域、跨组织域、跨区域的汇聚利用，数据跨域互联互通是高质量数据资源供给的保障。畅通数据资源大循环应重点建设三大领域内容：一是重点解决数据资源统筹管理问题；二是重点解决高质量规模数据供给不足问题；三是重点解决数据流通利用意愿问题[1]。北京师范大学吴沈括认为数据资源大循环的核心是增强对于全量数据的价值发现能力和价值运用能力，目的是最大限度地发挥全量数据要素的最大价值[2]。华南理工大学蒋余浩认为“畅通数据资源大循环”这一举措涵盖从数据产权制度设计到数据资产管理、数据定价、数据流动、数据要素交易、数字技术再 开发等全部过程的创新活动[3]。 本报告基于对国家政策、产业实践及学界理论的分析，重点围绕如何畅通数据资源大循环进行研究。 2.数据资源大循环的解读与分析 2.1.数据资源大循环的概念解读 数据资源大循环是以统一的制度规范为顶层指导，以合规监管为保障，以集约高效、安全可信的数据流通基础设施为载体，以推动数据资源在跨地区、跨部门与跨层级之间的生产、流通、消费为目标，最终实现数据资源充分流通、数据价值充分发挥的体系。 2.2.数据资源大循环的特征分析 数据资源大循环应具备六大典型特征。 一是公共数据、商业数据相互促进。《规划》提到“推动公共数据汇聚利用”以及“释放商业数据价值潜能”，明确指出畅通数据资源大循环要实现公共数据资源、商业数据资源的汇聚流通与价值开发。 二是国内循环、国际循环相互统筹。一方面促进数据要素与实体经济融合，充分发挥数据对其它生产要素的倍增作用，实现数据要素流通国内大循环。另一方面积极开展国际 数据交流合作，参与相关国际规则和数字技术标准制定，推进数据安全有序跨境流通。 三是场内流通、场外流通相互结合。当前我国数据流通交易渠道处于场外流通为主、场内流通加速发展的过渡阶段，场内场外相互结合既能推动数据的高效流通交易，又能鼓励参与主体积极探索新的流通模式。 四是数据要素、其他生产要素相互融合。数据资源大循环需实现数据要素与劳动、资本、土地、技术等生产要素的深度融合，推动产业升级和经济增长。 五是生产供给、流通消费相互衔接。数据资源大循环需促进数据要素在生产、流通、消费等全生命周期中的高效循环与利用。 六是安全合规、便捷高效相互平衡。在数据资源流通各环节建立全流程合规监管体系和标准规则体系，并构建集约高效的数据流通基础设施，实现数据资源大循环安全合规与便捷高效的平衡。 2.3.畅通数据资源大循环的重要意义 畅通数据资源大循环的重要意义体现为“三个有利于”。一是有利于促进数据要素安全高效流通。数据要素的高 效流通与应用是推动数字经济发展的关键，畅通数据资源大 循环有助于打通生产、流通、消费等各环节的发展堵点。二是有利于激发高质量发展新动能。数据资源大循环是 优化生产资源配置、促进数实深度融合、推动高质量发展的新动能。畅通数据资源大循环可为经济增长提供长久动力，有助于促进经济社会高质量发展。 三是有利于提升我国数字经济全球竞争力。当前数字经济已成为重组全球要素资源，改变竞争格局的关键力量。畅通数据资源大循环有助于充分发挥数据资源在全球数字经济体系中的核心引擎作用。 3.数据资源大循环的问题与挑战 3.1.数据资源规模化流通存在挑战 在数据生产、流通、消费等数据资源循环过程中，各方主体存在不同利益诉求，数据也面临不同程度的安全风险。中国信通院调研显示，超过80%的安全风险发生在数据流通环节[4]。缺乏覆盖全生命周期的数据可信流通环境，不利于降低数据产品开发成本和交易合规风险，制约了数据资源规模化流通。当前隐私计算技术在一定程度上能够降低数据流通与开发利用中的安全风险，但仍面临应用场景有限、运算性能受限、跨平台互联互通难、部署成本较高等挑战。 3.2.数据资源开发深度与应用范围不足 当前我国数据资源流通在供给侧面临数据产品种类少、同质化程度高、附加价值低、数据资源深加工和场景应用能力不足等问题。数据提供商“不敢”、“不会”对外提供数据产品，仍是导致数据供给乏力的重要原因。我国仅有18.2%的企事业单位能够利用数据并充分发挥其价值，超过80%的企事业单位只有少部分数据得到开发，甚至有些企业的数据尚未得到开发利用[5]。数据技术能力和数据平台建设相对滞后导致数据资源的开发力度不足，数据应用领域相对狭窄，数据价值潜力无法得到充分释放[6]。 3.3.数据产业生态建设面临互信难题 促进数据要素流通需要产业链各方高效协同、积极联动。提升互信度是完善产业生态建设的前提与基础。由于自身特殊性，数据资源相较于石油等资源在流通交易方面存在天然的互信困境。一方面，数据需求方对数据提供方不信任。数据需求方为保证数据质量能满足自身需求，希望提供方在交易前提供更多数据，然而数据提供方则面临数据价值在交易前即流失的风险，因此只能提供关于数据的少量信息。另一方面，数据提供方对数据需求方不信任。数据需求方存在未经提供方许可，转卖数据的可能性。数据供需双方作为数据 资源大循环的核心主体，二者之间的互信问题制约了数据资源大循环生态的发展。针对数据这一新型生产要素，仅靠产业链各方之间的一纸合约难以保证建立互信互利、高效协同的生态，需要可信的数据流通基础设施为依托进行落地。 4.数据资源大循环的建设框架与原则 4.1.数据资源大循环的建设框架 本报告参考数据资源体系[7]、统一数据要素大市场[8]、可信数据空间[9]等相关理论，提出以数据制度规范为顶层指引，以数据流通基础设施为能力基座的数据资源大循环建设框架，如图1所示。 图1：数据资源大循环建设框架 4.1.1.数据流通基础设施 数据流通基础设施是构建数据资源大循环的能力基座。“数据二十条”指出要“构建集约高效的数据流通基础设施”。数据作为新型生产要素需要以新型基础设施为载体，从而有效满足数据资源汇聚、共享和应用等新需求。 数据流通基础设施是以保障数据安全流通与价值充分释放为基本目标，赋能数据资源的采集、汇聚、传输、存储、开发、流通、交易与应用等主要功能，具备集约高效、安全可信、自主可控、绿色低碳、软硬融合、云网一体等特征的软硬件平台。 数据流通基础设施有助于提升生产力、优化生产关系。在生产力方面，数据流通基础设施为数据资源大循环提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。在生产关系方面，数据流通基础设施可提升产业链各方之间的互信程度与协作效率，促进数据收益的公平、高效与合理分配。 4.1.2.数据制度规范体系 数据制度规范体系是构建数据资源大循环的顶层指引，对推动数据资源大循环规范化、制度化建设，发挥着基础性的引领作用。为给数据资源大循环提供充足的制度保障，需细化数据产权、数据流通交易、数据收益分配、数据安全治 理等规则规范，明确数据谁能用、数据怎么用、收益怎么分、安全怎么保障等关键问题。 数据流通基础设施可为数据制度规范的有效落地提供技术赋能。以数据产权制度的落地为例，有效开展数据确权需从两个层面加以实现：一是从法律与制度的层面确定“权”与“属”，二是通过技术手段真实记录主体参与数据活动的过程，为有效确权提供依据。二者相辅相承、缺一不可[10]。 4.1.3.数据合规监管体系 数据合规监管体系保障数据资源大循环安全可控。“数据二十条”明确提出要完善数据全流程合规与监管规则体系。合规监管体系贯穿数据资源大循环的全周期，基于数据分级分类开展监管，实现数据来源合法、隐私保护到位、流通交易规范与安全风险可控。 数据流通基础设施可为建设数据合规监管体系提供技术保障。数据资源流通具有规模化、自动化、高频度等特点，需要借助技术手段在事前、事中、事后及时验证安全与合规性，有效规避违规事件发生。例如数据流通基础设施的区块链技术可用于记录数据流转过程，进而形成监管闭环。 4.1.4.数据生产供给体系 数据生产供给体系在强化数据资源优质供给方面发挥重要作用。数据流通基础设施为数据生产供给体系提供数据、算法及算力等技术支撑，将数据资源升级为可供流通交易的数据产品，进而实现专业化生产、网络化协作、高效率开发与规模化供给。 4.1.5.数据流通交易体系 数据流通交易体系有助于扩大数据流通范围、降低流通成本。扩大流通范围关键在于实现数据要素跨地区、跨部门与跨层级的优化配置，以国内数据资源循环带动国外数据资源循环。降低流通成本关键在于缩短流通时间、降低流通费用，从而提升产业链各方的参与意愿。构建集约高效的数据流通基础设施有助于避免各自搭建所带来的重复投资、兼容性不强等问题，还可突破实体空间限制，实现数据流通交易的线上线下一体化、国内国外相统筹、场内场外相结合、合规高效相平衡。 4.1.6.数据消费应用体系 完善数据消费应用体系可实现数据价值的充分释放。数据消费应用体系可依托数据流通基础设施，满足千行百业数 字化转型发展中场景化、个性化等需求，促进数据应用与核心业务的深度耦合。随着行业数据应用的不断深入，数据消费应用体系将加速培养数据驱动的新业态、新模式，为推动数字中国建设提供新动能。 4.2.数据资源大循环的建设原则 畅通数据资源大循环需遵循五大建设原则。 一是市场主导。坚持市场导向、应用牵引，充分发挥市场在数据资源配置中的决定性作用，促进市场主体探索更灵活的数据流通模式、