2023年财政政策探析：提升效能，更可持续

|研究院·机构客户部 行内偕作·宏观专题 2023年4月21日 提升效能，更可持续 ——2023年财政政策探析 ■今年《政府工作报告》要求积极的财政政策“加力提效”，而去年的表述为“提升效能、更加注重精准、可持续”。表面上看，“加力”二字表明今年财政力度将明显增加，但考虑到去年财政实际执行力度空前，结合年初财政预算安排推演，今年财政政策重在“提效”，总体力度相较去年边际收敛，旨在保障财政更可持续。 ■从预算安排看，财政总体力度相较上年边际收敛，主要体现在以下几个方面。一是目标赤字率小幅上调，但实际赤字率明显下降。用今年的一般公共预算支出减去收入，发现今年的狭义实际赤字率约为4.2%，较去年下降0.9pct；中等口径下，今年的实际赤字率约为7.2%，也较去年下降0.9pct。二是在收入端，今年的税费支持政策思路发生了转变。三是在支出端，规模提升，但增速下降。 ■为何目标赤字率上调，但实际赤字率反而出现下降？这一方面是出于财政可持续性考量，另一方面则是为未来的政策调整留出空间。除增加赤字外，参考过往经验，财政资金主要有三大来源。一是“跨期”和“跨账本”资金调度，二是特定国有金融机构及专营机构上缴利润，三是动用专项债结存限额增发专项债。 ■2023年财政积极作为，一方面是要积极盘活国有存量资产。另一方面要更加注重与货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等协同发力。一是国有存量资产体量大，可盘活挖潜空间充足；二是政策性开发性金融工具可加强发力；三是通过融资担保、财政贴息等方式为经济提供支持。 ■在总量空间总体收敛的情况下，提升效能成为今年财政政策的重心，主要体现在四个方面。一是提高减税降费的准确性和针对性，预计今年宏观税负将保持稳定或小幅上行，公共财政收入结构也会有所改善。二是优化财政支出结构。三是推动资金下沉、提高使用效率。四是通过公共开支引导撬动民间投资。 ■今年财政在保障增强可持续性上也做了特别安排。首先是目标赤字率与新增专项债限额设置总体审慎。3.0%的目标赤字率上调幅度较为克制，既保证了支出强度的适度增加和政策的连续性，又没有过度刺激。二是在央地债务结构上，中央政府主动加杠杆，并提升转移支付规模和效率，旨在缓解地方财政压力。 ■在节奏上，今年财政仍呈现前置发力的特征。前瞻地看，随着经济企稳向好，叠加留抵退税基数较低，财政收入端预计将恢复性增长；支出端则有望维持较高增速，但债务付息支出高增或限制其对经济的扩张效果；土地出让收入难以快速大幅回暖，或呈现温和修复的态势。 谭卓，宏观经济研究所所长 招商银行研究院 ：0755-83167787 ：zhuotan@cmbchina.com 李媛，财政金融部总经理 机构客户部 ：010-59049012 ：crystal-li@cmbchina.com 刘阳，宏观研究员招商银行研究院 ：182-2105-1721 ：lyldd@cmbchina.com 刘磊，机构产品经理 机构客户部 ：010-59049021 ：leil@cmbchina.com 敬请参阅尾页之免责声明 目录 一、总量空间：积极应对，蓄力未来1 （一）政策总量：边际收敛1 （二）资金来源：总体受限3 二、政策思路：拓展空间，提升效能5 （一）拓展空间：盘活存量，协同发力5 （二）提升效能：政策重心6 三、风险挑战：财政可持续性8 四、政策节奏：靠前发力10 图目录 图1：2023年目标赤字率小幅上调2 图2：2023年中等口径实际赤字率明显下降2 图3：减税降费规模预计将下降2 图4：收入恢复性增长，支出增速下降2 图5：今年财政可调度的跨期资金空间明显收缩3 图6：今年财政调度资金规模明显下降3 图7：央行等特定金融机构上缴利润流向4 图8：特定机构上缴利润规模或显著下降4 图9：专项债务限额空间下降3,000多亿5 图10：专项债务限额空间区域分布不均5 图11：国企资产规模大、增速快6 图12：金融工具拉动投资需求，基建投资高增6 图13：宏观税负或边际上行7 图14：公共财政收入结构有望改善7 图15：债务付息支出高速增长8 图16：中央转移支付占地方综合财力的1/3以上8 图17：疫中三年政府部门杠杆率显著提升9 图18：地方政府债务率快速提升9 图19：2022年地方政府债务付息超过1.1万亿9 图20：地方政府迎来偿债高峰9 图21：新增专项债是扩投资的重要资金来源10 图22：中央政府主动杠杆10 图23：一季度公共财政收入加速修复，支出提速11 图24：预计今年土地出让收入仍将小幅下降11 图25：一季度政府债券净融资较高11 图26：新增专项债发行进度较快11 今年我国经济运行有望显著复苏。一季度我国经济开局良好，各项经济指标显示修复动能超预期。但我国经济发展仍然面临着诸多困难挑战，国际环境依然复杂严峻，外需不确定性加大，国内经济复苏基础仍不稳固，内需修复仍不均衡，居民部门和企业部门的收入和信心有待进一步提振。宏观政策仍需保持积极姿态，支持实体经济发展。 今年《政府工作报告》要求积极的财政政策“加力提效”，而去年的表述为“提升效能、更加注重精准、可持续”。表面上看，“加力”二字表明今年财政力度将明显增加，但考虑到去年财政实际执行力度空前，结合年初财政预算安排推演，今年财政政策重在“提效”，总体力度相较去年边际收敛，旨在保障财政更可持续。 一、总量空间：积极应对，蓄力未来 （一）政策总量：边际收敛 从预算安排看，今年目标赤字率上调0.2pct至3.0%，对应的赤字规模为 3.88万亿，较去年提升5,100亿；新增专项债限额为3.8万亿，较去年提升了1,500亿。但总体上看，今年财政政策力度相较上年边际收敛，或出于财政可持续性考量，主要体现在以下几个方面。 第一，目标赤字率小幅上调，但实际赤字率明显下降。财政赤字率可分为目标赤字率和实际赤字率两个口径，其中前者是《报告》公布的目标，是考虑了跨期和跨账本资金调节后的结果，仅对应目标赤字规模（国债+地方一般债）；而后者则是财政实际收支差额，对应实际赤字规模（国债+地方一般债+调入资金）。相较于目标赤字率，实际赤字率更能反映财政扩张的力度。实际赤字率的明显下降表明今年财政政策力度较上年有所收敛。 实际赤字率又可以分为狭义财政赤字率和中等口径下财政赤字率，前者仅考虑一般公共预算这“第一本账”，后者则综合考虑一般公共预算和政府性基金预算“两本账”。2023年，狭义实际赤字率约为4.2%，较去年下降0.9pct；对应实际赤字规模5.38万亿，较去年下降8,100亿。中等口径下实际赤字率约 7.2%，较去年下降0.9pct；对应实际赤字规模9.36万亿，较去年下降5,000亿。 值得注意的是，2022年面对疫情冲击，积极的财政政策主动作为，主要有两点特殊安排对2022-2023年两年的实际赤字率产生了影响。一是财政部于 去年5月提前下达了第三批支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付资金 4,000亿，该笔资金是央行等特殊机构上缴1.65万亿利润的一部分1，原计划将 在2023年使用，列入2023年预算，但库款于2022年先行单独调拨。二是财 政部动用历年结存的5,000多亿地方专项债务限额空间，增量发行专项债。上 述安排均增加了2022年财政实际可用财力，提高了当年的财政实际赤字率。考虑上述两点影响，2022年狭义实际赤字率由4.7%上升为5.1%，中等口径下 1全年实际上缴利润达1.81万亿。 实际赤字率由7.4%上升为8.1%。因此，今年狭义和中等口径的实际赤字率事实上均下降了0.9pct。 图1：2023年目标赤字率小幅上调图2：2023年中等口径实际赤字率明显下降 资料来源：Wind、招商银行研究院资料来源：Wind、招商银行研究院 第二，在收入端，今年的税费支持政策思路发生了转变。财政部要求全面评估分析现行减税降费、退税缓税等政策措施，强化年度间政策衔接，分类采取延续、优化、调整、加强等举措。预计新增减税降费1.2万亿，加上延续执 行留抵退税等政策2，全年将为经营主体减负约1.8万亿，相较去年全年新增减 税降费及退税缓税缓费超4.2万亿3的历史最高水平显著收敛。今年预算收入增速为6.7%，基本与名义GDP增速（由目标赤字规模和赤字率反推为6.9%）匹配；而剔除留抵退税影响后，去年预算收入实际增速为9.1%，高于名义GDP增速3.8pct，体现了明显的逆周期发力特征。 图3：减税降费规模预计将下降图4：收入恢复性增长，支出增速下降 资料来源：Wind、招商银行研究院资料来源：Wind、招商银行研究院 第三，在支出端，规模提升，但增速下降。今年财政支出预算增速为 5.6%，较去年下降0.5pct，但支出规模比去年扩大约1.5万亿，达到27.5万亿。 三方面因素支撑了支出规模扩大：一是随着经济重启加速，叠加2022年基数 偏低，收入恢复性增长；二是赤字规模增加了5,100亿；三是用于支持基层落 2今年不再新增大规模的增值税留抵退税。 3其中增值税留抵退税2.46万亿，新增减税降费超1万亿，缓税缓费超7,500亿。 实减税降费和重点民生的4,000亿资金已于去年划拨使用，而仍纳入今年预算，剔除这一部分的影响，今年支出实际预算增速约为3.8%。 （二）资金来源：总体受限 为何目标赤字率上调，但实际赤字率反而出现下降？这一方面是出于财政可持续性考量，另一方面则是为未来的政策调整留出空间。年初的财政预算是财政部对今年收支安排的预测和计划，在实际执行时，会根据经济社会发展状况灵活调整，主动作为。考虑到目前我国经济修复基础仍不稳固，国际环境风高浪急，国内改革发展任务艰巨，财政政策需要留有余力，应对可能的超预期冲击。 除增加赤字外，参考过往经验，财政资金主要有三大来源。 第一，“跨期”和“跨账本”资金调度。今年财政调度资金规模较去年明显下降，今年为1.9万亿，较去年下降约1/4（0.6万亿），未来可用空间也明显收缩。这主要是由于疫情冲击叠加土地出让收入大幅收缩，财政收支压力加大，且去年已多渠道盘活存量资金。 “跨期”资金主要包括使用预算稳定调节基金以及往年结转结余资金。当前财政可跨期调度的资金量明显缩减。今年这部分筹措资金1.2万亿，较去年 减少1,000亿。其中调入中央预算稳定调节基金1,500亿，较去年减少1,200亿；使用往年地方结转结余资金1.0万亿，与去年基本持平。2022年底，中央预算稳定调节基金余额为2,352亿，处于近年低位；据测算，地方结转结余资 金余额1.5万亿，较2021年末减少了4,000亿。 图5：今年财政可调度的跨期资金空间明显收缩图6：今年财政调度资金规模明显下降 资料来源：Wind、招商银行研究院资料来源：Wind、招商银行研究院 “跨账本”资金主要来源于“第二本账”政府性基金预算和“第三本账”国有资本经营预算。今年由中央政府性基金预算调入5,000亿4，较去年减少 4,000亿。这部分资金来源于上年特定国有金融机构及专营机构上缴利润结转 收入7,393亿。由国有资本经营预算调入2,165亿，较去年减少342亿，主要由于去年地方国企净利润下降。 4如前所述，调入的5,000亿中4,000亿已于去年拨付。 第二，特定国有金融机构及专营机构上缴利润。2022年特定国有金融机构及专营机构上缴利润1.81万亿，其中央行上缴利润1.13万亿，已依法上缴所有历史结存利润5。1.81万亿资金主要有三方面的用途：一是调入一般公共预算0.9万亿，用于留抵扣税和向地方转移支付（合计0.8万亿）；二是支持 中央政府性基金支出0.2万亿；三是结转今年0.71万亿6。2022年特定国有金融机构及专营机构上缴利润规模远超以往，主要是由于新冠疫情爆发后，为应付可能出现的风险挑战，我国一直预留政策空间，对特定国有金融机构和专营机构暂停上缴利润。数据显示7，2020年-2022年三年收入规模较疫情前明显下降，其中2020年和2021年是由于暂停大额上缴利润，2