2022年伦敦引导工业未来发展的土地规划新思路

伦敦引导工业未来发展的土地规划新思路* 伦敦引导工业未来发展的土地规划新思路 . 周朴坤邓智团** 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 摘要:工业用地和住宅用地之间的矛盾是制约城市发展的一大问题,尽管政府试图通过建造更多的住宅来调控住房市场的供应和需求,但市场无法提供合适的空间、合适的位置和合适的价格,这就造成了城市经济增长受到制约。伦敦中心于2022年1月发布的研究报告,分析了伦敦工业用地的短缺现状及其原因,认为工业未 来发展的关键在于工业用地使用者的影响力、政策和规划的灵活性和更好地利用现有土地。基于此,本文提出了其对中国城市工业未来发展的借鉴意义。 关键词:伦敦经济发展工业用地 直到20世纪,伦敦仍然是制造业和海上贸易的重要中心。尽管重工业于20世纪60、70年代迁出首都,但是伦敦仍然保留着多样化的工业活动和场所网络。随着城市经济的发展,许多传统的工业形式已经改变,其中一些被工业场所开展的其他类型运营所取代。与多数大都市一样,伦敦土地的住宅和工业用途经常会被视为相冲突,工业空间是伦敦不断创新和繁荣的基础:这类空间支持了商业、基础设施、公用事业、环境服务以及许多创意部 *本报告基于伦敦中心发布的《创造空间:适应伦敦的工业未来》开展介评,并对中国城市的借鉴价值予以分析,特此致谢。 **周朴坤,上海社会科学院城市与人口发展研究所硕士研究生,主要研究方向:城市舒适性、区域经济;邓智团,博士,上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员,主要研究方向:城市经济、创新经济。 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 门发展。尽管这类空间很重要,但是工业用地问题得到了应有的关注,其中部分原因是它可以支持各种各样的活动。然而,缺乏对这种多样性的认识意味着这些空间的占用者和使用者通常被消极地认为是低技能、低薪和不善于交际的。随着经济和人口的增长,尤其是伦敦市中心的工业用地供不应求,以至于租金飙升,威胁到城市的平稳运行。在一些地方,工业用地的价值已经超过了住房用地的价值,因此,伦敦需要找到使二者均衡发展的方法。2022年1月27日伦敦中心(CentreforLondon)发布了工业土地委员会的报告《创造空间:适应伦敦的工业未来》(MakingSpace:AccommodatingLondon'sIndustrialFuture)。该报告介绍了伦敦工业用地情况,分析了工业租户的需求,并提出了促进工业未来发展的政策建议,基于此,本文探讨了其对中国城市工业用地的参考和借鉴意义。 一伦敦工业用地市场现状和价值 (一)挤压的工业用地市场空间 在过去的20年里,伦敦增加了近600万平方米的工业用地,约占总工业空间的23%,这些增加的工业建筑空间已被用于其他用途。伦敦工业用地的空置率从2001年的16%下降到2021年的4%,在伦敦市中心空置率低至2%,如此低的空置率不仅阻碍了房地产市场的正常“潮起潮落”,而且有使工业空间面临巨大的发展压力的迹象。 (二)高昂的工业用地市场价格 工业用地竞争加剧导致租金和土地价格急剧上涨。总体而言,伦敦市中心和内陆地区的土地价格上涨压力最大,市场需求最为强劲,工业用地比例更高。根据预测,工业用地价格的上涨态势将持续:在未来五年内,伦敦和更广泛的东南地区的工业租金可能会增长50%。工业用地价格上涨和供应日益紧张,使得小型和新兴企业难以在中心地区基于更高的土地成本展开竞争。 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 图1国家和地区工业建筑面积变化对比 资料来源:VOA,“Non-DomesticRates,TableFS4.1:IndustrialSector-TotalFloorspacebyAdministrativeArea,”datato31March2021.60。 在2018年接受小企业联合会调查的企业中,52%的企业提出,由于可负担性和空间可用性问题,预计五年后会迁移。此外,缺乏负担得起的空间也阻碍了企业随着业务的增长而迁移到更大、更合适的地区,导致某些活动的转移。工业用地价格持续上升,伦敦一些地区的工业用地价格已经超过住宅用地价格。虽然工业用地价格高可以减少工业场所运营的整体损失,但只有价值更高的工业活动才能受益———如物流仓或数据中心。小型的创客空间或工作室等因无法承受更高的租金而分布在城市空间之外。 二工业用地市场对城市的影响和意义 工业用地几乎支撑着城市运行的方方面面———一些基本活动需要在伦敦进行。工业用地以及在工业用地上从事的经济活动,对伦敦市民的日常生活产生了巨大影响,为伦敦带来了许多相互关联的好处,其中包括多样化的就业机会和经济繁荣。随着气候危机给世界各地的城市带来压力,伦敦需要提 供充足的工业用地,以实现零排放,并为蓬勃发展的绿色经济创造足够的绿色就业机会。 (一)工业用地的经济意义 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 经济方面,工业用地支持有益于伦敦的企业运营和基础设施完善。2017年,制造、建筑、批发和维修以及运输和仓储行业的增加值占伦敦总增加值(GVA)的16%,约为781亿英镑。这个数字不包括在工业用地上发生的各种活动的总体贡献。由于行业分类限制,它还排除了通常不被归为工业的行业创造的经济价值。此外,在工业空间中发生的活动对发挥经济在其他方面的作用而言至关重要。2016年,在伦敦一些主要工业区进行的一项调查发现,服务活动(包括清洁、餐饮、印刷和技术支持服务)所占面积比重为33%。这些活动有助于维持伦敦的住宅、办公室、商店和文化场所的正常运转,使伦敦经济平稳运行。 (二)工业用地的就业意义 2015～2019年,伦敦食品制造业的就业人数增长了48%,建筑业就业人数增长了35%,物流、仓储和配送就业人数增长了23%。对绿色工作的需求和向循环经济的转变———将要求减少废物的产生———有可能创造多达12000个绿色工作岗位,其中许多将分布于伦敦的现有工业空间。此外,工业用地有助于支撑多种就业机会。如上所述,工业区为建筑、印刷和维修等关键领域的各种公司提供服务,而制造商包括疫苗生产商、定制珠宝制造商等。这些企业往往为当地居民带来就业机会。在2012～2016年对上利谷(UpperLeaValley)工业区进行的一次审计发现,其63%的工作岗位面向当地居民。工业用地对就业的支持很重要,其所提供的就业范围也很重要。制造业等的某些活动趋于减少,但不同的高技能和低技能工作岗位提升了就业的多样性。 (三)工业用地的环境意义 伦敦提出在2030年实现零碳排放的目标,位于城市内的工业用地将是实现这一目标和城市可持续发展的关键。 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 实现零碳排放的至关重要的领域之一是商品和服务。货车的碳排放量现在占伦敦道路车辆总碳排放量的1/5,并且导致了道路高度拥堵。伦敦内工业用地的流失以及仓储基础设施的迁移,导致交付相同价值的商品和服务所需的车辆运输公里数增加。随着伦敦经济发展的更绿色和更循环,需要合适的空间来重新利用废物并减少碳排放。早在2014年伦敦发布的2050年基础设施计划就指出,将需要40个额外的设施,用于材料的再利用、维修和制造。绿色革命涉及新技术、新业务和基础设施,这些技术、业务和基础设施仍在测试中。因此,伦敦应确保有足够的工业设施来满足未来绿色发展的需求。 (四)工业用地激发创新活力 伦敦在科学、技术和创意领域处于世界领先地位,而这些领域的创新需要得到工业用地的支持。工业场所可以充当初创企业的孵化器,工业空间有助于维持错综复杂的创意和创新部门网络。这些属性在使伦敦保持全球创意中心的地位并成为理想的生活和工作场所方面发挥着重要作用。灵活的空间支撑了伦敦的创意生态系统。借助工具和场地,伦敦大学或专科学校的毕业生可以继续在城市内进行生产和创作。各种活动也意味着设计师和创作者可以快速测试自已的想法。从政策的角度来看,可以通过创建混合轻工业和零售空间来帮助振兴商业街,如BreadAhead或创客空间。 三伦敦工业未来发展的思路和具体措施 快速上涨的土地价格和极低的空置率是伦敦工业用地市场过热的表现。针对工业场所的需求,市场通常无法提供合适的空间、合适的位置和合适的 价格,这引发了伦敦不希望出现的问题。基于未来发展趋势,工业土地委员会提出工业未来发展的六大方向:①工业租户需要发挥更大的作用,主要是帮助领导人和政策制定者广泛地、深入地了解工业用地对城市的价值;②决策需要基于更可靠的事实,提供及时、准确的事实依据;③增强地方规划工业用地的灵活性,进一步加强地方当局对工业用地的保护;④更好地利用现有土地,提高城市土地利用率,提高工业产能;⑤联合同地工作,开发混合用途,容纳更多的工业设施;⑥加强战略规划,及时更新、完善规划以适应城市发展形势。针对上述发展方向,分别制定相应措施以应对伦敦工业用地未来可能发生的变化。 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 (一)工业用地租户需要有更大的影响力 为了保护工业空间和支持占用者,伦敦领导人和政府需要更好地理解和重视工业活动。因此,工业用地使用者需要帮助领导人和政策制定者了解工业空间如何支持城市发展。反过来,领导者也需要知道其如何能够有效地优化伦敦的工业用途和空间。企业和租户应致力于提高工业活动的知名度,并阐明不同子行业内发生的变化,其应该在政策制定中产生更大的影响力。 由于地方当局受到其他优先事项的限制且缺乏专业知识,这些工业用地使用者的代表应该被委任在可以为工业用地决策做出有意义贡献的职位上———如地方规划当局。2017年,大伦敦政府(GLA)在LondonFirst的支持下,成立了工业和物流咨询委员会———由租户、商业代表、学者、规划师和房地产专家组成的联盟,其将独立审查伦敦计划草案的工业用地政策。 具体措施包括:①工业和物流咨询委员会应发展成为由私营部门领导 的、独立且强大的伦敦工业用地商业集团,并为规划提供信息支撑。虽然得到GLA的支持,但该委员会应该是自组织的、跨部门的。它应该反映一系列工业用地使用者的声音,以展示工业空间的多样性。为了保持独立,该委员会不仅应在政策制定方面发挥关键作用,而且应确保相关机构有效落实政策。②伦敦工业用地商业集团应组织公共活动和开放式活动,以增进公众对工业空间活动的了解。虽然制定政策将是新业务组的一项重要任务,但更为 社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用 重要的是其还通过与公共和相关公共部门的互动发挥外部作用。该集团应与相关工业企业、部门和负责工业用地的副市长合作,丰富伦敦的文化活动,以促进工业活动在伦敦发挥不同的作用。集团还应与地方当局合作,资助地方当局规划官员学习技能和知识。③伦敦市长应任命一名专门的工业用地倡导者,重点关注工业用地使用者需求。伦敦需要更多明确支持并推动工业空间增长的高级领导人。工业租户问题涉及许多不同的简报,企业很难知道该与谁接触。指定的倡导者应积极反映工业用地使用者的需求,并将工业经济视为一项关键政策问题以提高其知名度。倡导者应带头推动跨部门采取联合措施,包括那些专注于住房、环境、市中心再生和恢复领域的部门。④在GLA和私营部门的支持下,地方当局应提高工作人员解决工业用地相关问题的技能。地方当局必须及时跟进工业用地发生的变化。同样重要的是,其应在做出土地使用决策时应用相关知识以支持其所在地区的经济发展———如在使用土地审查结果时,官员可以通过与使用工业空间的不同占用者和部门进行互动来提升其技能。 (二)决策需要更可靠的事实基础 过去的二十年里,伦敦失去的工业用地比其计划的要多得多。尽管 《工业用地和交通运输补充规划指南》(2011年)中已确定了伦敦在2011～2031年可以释放用地面积的基准,但这些损失仍然存在。该市释放的土地面积几乎是预期基准允许的三倍,这表明在面临建造更多住房的压力以及整个伦敦缺乏协调的情况下,难以实现谨慎释放。这进一步表明,城市需要定期更新信息,了解哪些土地正在流失、在何处及什么用途。这样的信息不应该只涉及空间的大小,还