政策研究系列（四）：十年回顾：4月政治局会议的三种范式

政策研究系列（四） 十年回顾：4月政治局会议的三种范式 2023年04月24日 政治局会议召开频次较高，其中三次会议最值得关注，分别在每年4月、7月和12月召开，均会分析研究当前经济形势和经济工作。本文系统性梳理2013-2022年十年间4月政治局会议内容，尝试回答以下三个问题：4月政治局会议是否会调整政策定调；历年政治局会议政策重心落在哪里；4月政治局会议之后细节政策如何布局。 根据政策，可将4月政治局会议分为三种范式。 年度政策定调最关键的两个会议分别为中央经济工作会议和两会。中央经济工作会议在 分析师周君芝 上年底召开，两会通常在3月初召开。4月末政治局会议召开之时，政策层面根据一季 执业证书：S0100521100008 度经济表现，重估全年经济形势，并制定相应政策。 电话：15601683648 当年4月政治局会议能否发生政策定调转变？中央经济工作会议和两会框定全年经济发展的政策主基调，但若年初经济运行超过了之 邮箱：zhoujunzhi@mszq.com研究助理周恺悦执业证书：S0100121120011 前预期，4月政治局会议可以发生政策定调转向，2018年和2019年便是最好例证。 电话：13135690247 回溯2013-2022年十年政治局会议，4月政治局会议定调不外乎三类。 邮箱：zhoukaiyue@mszq.com （1）2014、2015、2018、2020、2022年，年初经济超预期走弱（或后续经济发展不确定性加大），政治局会议决定出台增量稳增长政策。（2）2017、2019、2021年，年初经济韧性超预期，政治局会议决定加码调结构政策 相关研究1.全球大类资产跟踪周报：又到“十字路口”-2023/04/23 （或稳增长政策力度收敛）。 2.流动性跟踪周报：国债多头开始出现分歧- （3）2013、2016年，年初经济运行符合预期，政治局会议定调延续既定政策主线。 2023/04/22 范式一，稳增长政策加码年份，政策重心更多偏向扩基建、放地产、松金融。 2014、2015、2018、2020和2022这五年，4月政治局会议定调都明显向稳增长倾 3.2023年3月财政数据点评：财政数据的三个“彩蛋”-2023/04/204.2023年3月经济数据点评：一季度之后的 斜。无一例外，这五年都有明显的货币宽松、财政加码以及地产放松。只不过不同年份 方向抉择-2023/04/19 扩张方式存异，扩张效果不同，扩张重心各有偏倚。 5.宏观调研总结：出口大起大落的真相-202 2014年开年出口超预期下行，稳增长加码体现在宽货币、稳地产，4月以后进行两轮降 3/04/18 准，棚改在PSL加持下加快推进。2015年年初出口走弱，稳增长政策反映在宽货币、扩基建，4月以后展开三轮降息，一轮定向降准，同时通过推广PPP、启动专项建设债扩基建，推动棚改货币化安置拉动地产销售。2018年年初中美贸易摩擦升温，稳增长反映在宽货币、提振制造业，4月后进行两轮降准，批复建设多个国家级制造业示范区。2020年受疫情冲击，政府杠杆大幅提高，新增债务规模达3.6万亿（包含1万亿抗疫特别国债），同时迎来两轮降准降息，稳增长重心放在新基建，同时放松地产调控，放松金融风险监管。2022年华东疫情冲击，增量政策工具加速落地，政策性金融工具重启，新设结构性货币工具，而稳增长重心则在全面加强基础设施建设。 范式二，调结构政策加码年份，政策重心往往在缩财政、控房价、防风险。 2017年、2021年本身就为调结构大年，开年经济超预期向好，调结构政策节奏加快。2017年调结构加码主要落在三个方面，防控金融风险、管控地方隐债、去产能节奏加快。2021年调结构重心落在三个方面，控房价、化隐债、反垄断。2019年本身为稳增长年份，但因年初经济表现好于预期，4月政治局会议定调稳增长政策边际收敛，财政力度小幅收缩，地产调控政策边际趋紧。 范式三，政策主线延续，政策重心更多落在执行层面，或拟定长期计划。 2013年本身为稳增长调结构并重年份，经济平稳开局，政策基调延续。对于稳增长，接连制定长期发展规划，制定环保、去产能的长期政策。同时为了实现调结构，防止经济粗放增长，全年货币政策保持克制，隔夜利率上行至高位后货币政策仍然未有宽松。2016年本身为调结构年份，后续则继续深化落实供给侧改革，强调差别化地产政策调控、行政去产能。风险提示：政策执行力度超预期,通稿未覆盖领域政策力度超预期,政策整理存在遗漏。 目录 引言4 12013年：政策基调不变,加快创新与环境保护5 1.1政策定调：“加快转变经济发展方式”5 1.2政策重心：“环境保护”&“坚决遏制产能过剩”6 1.3具体政策：促进信息消费&大气污染防治行动&货币收紧7 22014年：明确困难不容低估，加快棚改扩消费8 2.1政策定调：“根据形势变化调整其（政策）内涵”8 2.2政策重心：“开发性金融支持棚改”&“扩大居民消费”9 2.3具体政策：两轮降准&PSL助力棚改&43号文10 32015年：定调经济压力加大，全力稳增长11 3.1政策定调：“高度重视应对经济下行压力”11 3.2政策重心：“发挥投资关键作用”&“解决重大项目资金循环不畅”12 3.3具体政策：降准降息&PPP&专项建设基金&“一带一路”&棚改货币化安置13 42016年：延续政策基调，着力供给侧改革14 4.1政策定调：“坚定不移以推进供给侧结构性改革为主线”15 4.2政策重心：“（地产）实行差别化的调控政策”&“深化国企改革”15 4.3具体政策：地产因城施策&行政去产能16 52017年：开年经济超预期，高度防控金融风险17 5.1政策定调：“确保供给侧改革得到深化”17 5.2政策重心：“高度重视防控金融风险，加强监管协调”18 5.3具体政策：隐债倒查责任终身&金融监管补位20 62018年：外部环境严峻，防风险同时扩内需21 6.1政策定调：“调整结构和扩内需结合”21 6.2政策重心：“加强关键技术攻关”&“及时跟进监督，消除隐患”22 6.3具体政策：降准&资管新规落地&新一轮隐债化解23 72019年：开年经济好于预期，推动制造业金融改革25 7.1政策定调：“供给侧改革的方法稳需求”25 7.2政策重心：“推动制造业高质量发展”&“加快金融供给侧结构性改革”26 7.3具体政策：金融定价机制改革&科创板开板27 82020年：开年疫情冲击，宏观调控力度加码28 8.1政策定调：“更大的政策力度对冲疫情影响”28 8.2政策重心：“新基建”&淡化金融风险防控29 8.3具体政策：专项债扩容&特别国债&地产政策放松30 92021年：开年经济恢复明显，调结构节奏加快31 9.1政策定调：“凝神聚力深化供给侧改革”31 9.2政策重心：控房价、化隐债、强化平台经济监管32 9.3具体政策：地产“三道红线”&15号文&反垄断审查34 102022年：疫情、俄乌冲突暴发，政策加码全力对冲36 10.1政策定调：“抓紧谋划增量政策工具”36 10.2政策重心：“全面加强基础设施建设”&“支持平台经济健康发展”&“支持刚改住房需求”37 10.3具体政策：政策性金融工具重启&结构性货币工具&设立资本“红绿灯”39 11风险提示41 表格目录42 引言 政治局会议是党内频次较高的领导人会议，每年召开10-12次。其中4、7、12月的召开时间相对固定，会议内容也最受市场关注。这三次政治局会议往往对当前经济形势进行判断，部署下一阶段经济工作，分别预示上半年、下半年以及来年政策工作重心。 本文系统性梳理2013-2022年十年间4月政治局会议内容，将其与中央经 济工作会议、两会表述对比，同时跟进后续政策落地力度。由此我们得到跟踪4月政治局会议的分析框架：首先判断政策定调，再次判断政策重心，最后跟踪政治局会议召开之后的落地政策，最终得到一个完整的政治局会议解读框架。 通过复盘过去十年以来历年4月政治局会议内容，我们可以更加清晰的把握 政策演绎脉络，并为理解马上要到来的4月政治局会议提供启发。 12013年：政策基调不变,加快创新与环境保护 1.1政策定调：“加快转变经济发展方式” 明确经济形势：与中央经济工作会议、两会判断一致。 政治局会议认为一季度经济“保持平稳增长”。对后续经济形势判断，与两会、中央经济工作会议判断一致，即“经济运行仍面临一些困难和挑战”。 定调宏观政策基调：强调创新驱动经济发展。 政治局会议认为当前经济存在问题之处为创新不足、金融有潜在风险、环境污染问题突出。 面对上述问题要“加快转变经济发展方式”，要“强化创新驱动”、“使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约协调推进”，意味着宏观政策将围绕创新、环境保护展开，追求增长质量、严防粗放式增长。 会议 对当前经济形势的判断 宏观政策基调 财政政策 货币政策 中央经济工作会议 ·经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧·企业生产经营成本上升和创新能力不足的问题并存，金融领域存在潜在风险，经济发展和资源环境的矛盾仍然突出。 ·必须加快调整经济结构、转变经济发展方式 积极的财政政策 稳健的货币政策，要注意把握好度，增强操作的灵活性 两会 ·经济社会发展具备很多有利条件和积极因素，也面临不少风险和挑战。 ·保持政策连续性和稳定性，增强前瞻性、针对性和灵活性 继续实施积极的财政政 策 继续实施稳健的货币政策 政治局会议 ·经济运行仍面临一些困难和挑战。·经济增长动力仍需增强，影响农业稳定生产因素仍然较多，金融领域潜在风险需要加强防范，环境污染和食品药品安全等问题突出。 ·增强政策针对性，统筹考虑稳增长、控通胀、防风险·深化改革开放、强化创新驱动·加快转变经济发展方式，使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约协调推进 继续实施和用好积极的财政政策和稳健的货币政策 边际变化 延续 强调加快转变经济发展方式 延续 表1：2013年政治局经济形势、宏观调控表述及边际变化 资料来源：国务院网站，民生证券研究院整理 1.2政策重心：“环境保护”&“坚决遏制产能过剩” 会议提示后续政策着力点：大力发展绿色服务消费、环境保护，同时防风险，遏制重复建设。 对于引导创新，在消费领域，提出“大力发展绿色消费和服务消费”，绿色与服务消费为新的内需增长点，可以引导对应企业创新； 对于环境保护，提出“把环境保护放到更加突出的位置”； 为了防止粗放式经济增长，强调防风险与调结构，“抓紧建立规范的地方政府举债融资机制”、“坚决遏制产能过剩和重复建设”。 政策类型 中央经济工作会议 政府工作报告 4月政治局会议 边际变化 扩大内需 消费 ·要牢牢把握扩大内需这一战略基点、培育一批拉动力强的消费增长点，增强消费对经济增长的基础作用 要着力释放内需潜力，大力发展绿色消费和服务消费 延续 投资 ·要增加并引导好民间投资，同时在打基础、利长远、惠民生、又不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度。 政府投资对社会投资具有十分重要的引导作用，但占全社会投资的比重越来越小，必须进一步放宽民间投资市场准入，激发民间投资活力。·中央预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域。 先行取消下放一批投资项目审批事项，抓紧清理、取消、调整行政审批项目 加码 城镇化、住房 ·【商品房】要继续坚持房地产市场调控政策不动摇·要继续加强保障性住房建设和管理，加快棚户区改造·积极稳妥推进城镇化：有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好 ·【商品房】坚决抑制投机、投资性需求。·【保障房】城镇保障性住房基本建成470万套、新开工630万套，继续推进农村危房改造。 ·抓好房地产市场调控和住房保障工作·扎实推进城镇化和区域协调发展，推进实施区域发展总体战略，大力实施集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划。 延续 产业 传统产业、新兴产业 以扩大国内市场应用、重要关键技术攻关为重点，推动战略