外国直接投资筛选机制的演变：主要趋势和特点

9月2022 2023年2月 问题25 FDI的进化筛选机制 ——关键趋势和特征 我hghlghts 自1995年以来，至少有37个国家引入了以国家安全为由审查投资的监管框架。主要目标包括统一或编纂关于外国直接投资进入的分散规定和做法，加强对敏感部门的保护，防止外国收购，并确保有关制度的充分宣传和可见度。 国家安全投资审查主要由欧洲发达经济体采用（37个经济体中的22个），其余计划则由其他区域的少数发达国家和发展中国家采用：亚洲9个国家、北美2个国家、大洋洲2个国家、拉丁美洲1个国家和非洲1个国家。 采用或修订外国直接投资审查机制的趋势在2000年代后半期加速，特别是在全球经济危机之后，并在2020-2021年COVID-19大流行之后达到顶峰，这两者都加剧了对敏感行业潜在外国收购的担忧。 在过去五年中，“国家安全”概念的范围和覆盖面扩大了，导致几个新的经济分部门被视为战略性的。各国政府还着手对新形式的关键知识和战略技术进行筛选，包括涉及获取敏感个人信息或能够影响公众舆论的经济活动。 国家安全投资审查包括多种多样的方法，但欧盟各司法管辖区之间正在为加强监管一致性和实现更高水平的协调而做出一些努力。 在投资筛选机制的使用和范围不断扩大的背景下，对决策采取平衡的做法比以往任何时候都更加重要，以便提高国家解决基本安全问题的能力，同时又不削弱其促进外国直接投资的努力，以促进可持续发展。 通过审查不同的模式和监管方案，本IPM强调了一些政策实践，这些实践有助于提高筛选制度的可预测性、透明度和行政效率，明确适用于投资者的程序规则，并为实施当局提供决策指导。 注：本IPM由VicenteGuazzini，AnastasiaLeskova和MassimoMeloni在JoergWeber的监督和JamesZhan的整体指导下编写。本文件可以自由引用，但须给予贸发会议适当的确认。它尚未经过正式编辑。 介绍 随着越来越多的经济体采用与安全有关的投资审查制度，以及“国家安全”概念和覆盖范围的扩大，1决策者仍在努力寻找一种平衡的办法，既能保持一国对投资的吸引力，又能加强国家应对外国和本国对战略部门投资构成的潜在国家安全威胁的能力。 本《投资政策监测》概述了投资审查的专门制度，概述了新出现的趋势和共同特点（贸发会议的做法见方框1）。分析强调，存在着不同机制的拼凑，其中投资筛选的关键定义、覆盖面和治理因国家而异。 在缺乏适用于与安全有关的外国直接投资（FDI）审查的共同模式的情况下，该IPM可以为考虑引入或修订审查机制的决策者提供应对国家安全风险的不同方法的概述，并使他们对现有立法选项有一个总体了解，以设计一个审查被认为值得保护的领域的投资的制度。 箱1 贸发会议关于投资筛选的方法 在现阶段的政策发展阶段，不同司法管辖区现行筛选机制的深度和细节差异很大。作为一种正在展开的监管趋势，迄今为止，现有制度在复杂程度和规范性阐述方面几乎没有统一性，官方信息的提供也存在很大差异。这些差异意味着构成专门的投资筛选机制不是一成不变的。为分析目的，本研究报告依靠贸发会议的投资筛选数据库，该数据库采用以下方法： -筛选涉及公共当局酌情使用监管权力，在个案基础上行使（因此不受对外国直接投资的法定禁令的约束），并涉及国家安全考虑;-只考虑全国范围的筛查，因此不包括次国家级的审查;-外国直接投资或负面清单计划的部门排除不被视为筛选;-基于与边界有关或领土完整为由禁止外国拥有土地不被视为筛选。资料来源:联合国贸易和发展会议 1看:高伟绅(2022)。 A部分说明了1995年至2022年采用投资审查机制应对国家安全风险的趋势。鉴于最近该领域的立法活动达到顶峰，特别关注2020-2022年期间在COVID-19大流行背景下采取的措施，以及为应对乌克兰战争而采取的筛查措施。 B节概述了解决国家安全关切的不同政策方法。讨论的内容包括投资筛选的范围和基本原理、筛选过程中考虑的因素以及筛选治理。 A.外国直接投资主要趋势筛查国家安全 以国家安全为由进行外国投资审查的概念并不新鲜。一些国家在其投资法中使用关于国家安全的一般保障条款，为拒绝不必要的外国投资提供了足够的法律依据。其他限制包括特定行业的限制，其中超过一定限制的外国参与将被视为对国家安全有害。然而 ，近年来，可以发现一种新趋势，即采用专门用于国家安全原因的投资审查的复杂程序。立法做法的这种转变可以解释为，各国打算统一或编纂关于外国直接投资进入的现有分散规定和做法，并确保与安全有关的投资审查制度得到充分的宣传和可见度。 当前趋势的最初迹象在2000年代后半期开始出现。2006年至2009年期间，利用投资审查国家安全的国家数量增加了三倍（从3个增加到9个）。在全球经济和金融危机之后，在发展中国家外向外国直接投资扩大的同时，较发达国家开始采用专门的投资审查制度。到2014年，共有17个国家将投资审查的内容纳入其国家投资政策。 从2016年开始，各国对现有的投资审查法规进行了大量修订，主要是为了扩大其范围。这些改革大多发生在2020年和2021年，分别有17个国家和12个国家通过了对其筛选制度的修订。图1显示，监管活动的高峰出现在2020年，当时世界经济面临与COVID-19大流行相关的风险。在过去十年中，采用新筛查制度的国家数量一直在稳步增长，大流行并没有改变这一趋势，反而加速了这一趋势。 图1：引入或扩大安全相关投资审查的国家数量（1995-2022年） 40 40 35 35 30 30 25 25 20 5 20 15 5 15 2 10 10 17 5 3 5 12 12 1 5 3 0 1 2 3 11 1 1 4 4 4 5 1 2 3 1 0 引入投资筛选扩展现有的投资筛选 进行投资审查的国家累计数量 资料来源:联合国贸易和发展会议的投资政策监控 从1995年到2022年，总共至少有37个国家引入了新的监管框架，用于审查包括国家安全考虑在内的投资。2另有8个国家正在进行协商或立法进程，预计将导致通过一个新机制，以应对某些投资对其国家安全构成的潜在威胁。 在审查期间建立国家安全投资审查的37个国家中，有22个是欧洲发达经济体。在其他区域，只有少数发达国家和发展中国家（亚洲9个国家、北美2个国家、大洋洲2个国家、拉丁美洲1个国家和非洲1个国家）使用这些条例。 2这些国家是：澳大利亚、奥地利、加拿大、中国、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、冰岛*、印度、以色列*、意大利、日本、老挝人民民主共和国*、拉脱维亚、立 陶宛、马耳他、墨西哥*、荷兰、新西兰、挪威、菲律宾*、波兰、葡萄牙、大韩民国、罗马尼亚、俄罗斯联邦、沙特阿拉伯王国*、斯洛伐克、斯洛文尼亚、南非*、西班牙、泰国*、大不列颠及北爱尔兰联合王国、和美利坚合众国。没有足够投资审查法规数据的国家用星号（*）标出。在B节的分析中没有考虑到这些。 3它们是：比利时、克罗地亚、爱沙尼亚、希腊、爱尔兰、卢森堡、瑞典和瑞士。参见：欧盟委员会（2021） 最近的趋势 过去五年来，为收紧国家安全筛查程序而实施的监管变化集中在三个实质性方面。首先，它们扩大了筛选机制所针对的部门的范围，以便涵盖日益被视为战略性的新活动。其次，它们降低了触发外国直接投资审查的门槛规则，无论这种门槛是指交易价值还是外国资本参与的百分比。第三，它们扩大了触发外国直接投资筛选的投资或控制的定义（即扩大筛选标准或理由、收购范围和属于筛选制度的投资者类型）。 在此期间的其他监管变化包括延长初始审查时间（例如，当局可以阻止投资的酌情期），以及对不遵守强制性申报义务的制裁和处罚。 外国直接投资审查范围的扩大表明，国家当局越来越关注外国对从事被视为战略性的新服务活动的公司的所有权。此外，政府加强了对从事涉及获取敏感个人信息或能够改变公共利益价值平衡（如新闻多元化或公众舆论塑造）的商业活动的实体的审查。最后，各国政府最近已采取行动，将新形式的关键知识和战略技术纳入外国直接投资筛选机制的范围（框注2）。 框2 自2018年以来，监管变化扩大了外国直接投资审查范围(政策的例子) 与保护敏感信息有关的活动 2019年，意大利修订了其筛选制度，将“获取敏感信息、媒体自由和多元化”纳入其中;2020年，斯洛文尼亚引入了临时外国直接投资审查机制，其范围包括收购需要“获取敏感信息，包括个人数据，或控制此类信息的能力;媒体的自由和多元化“;2021年，马耳他修订了其外国直接投资审查程序，包括“获取敏感信息，包括个人数据，或控制此类信息的能力”;2021年，加拿大发布了新的《投资国家安全审查指南》，规定了当局在审查外国直接投资交易时应考虑的一系列国家安全因素。这些因素包括“投资的潜力，以便能够访问敏感的个人数据，这些数据可能被用来通过利用来损害加拿大国家安全”。指引下的敏感个人资料涵盖广泛的个人数据;2022年，澳大利亚对针对“有权访问超过100，000名澳大利亚人的大量敏感个人信息的企业或实体”的外国投资提出了事先批准要求。据当局称，敏感个人信息可能包括医疗和/或心理信息、心理测量和貌相信息、个人财务信息和遗传信息; 2022年，美国加强了外国直接投资审查机制。总统的行政命令 （第14083号）指示美国外国投资委员会（CFIUS）考虑五项 进行国家安全审查时的具体因素，包括美国公民敏感数据的风险。 新的战略技术部门 2018年，立陶宛修订了其筛选制度，纳入了“国家企业登记中心的信息技术硬件和软件、主要国家登记册的软件平台和数据以及处理关键信息的国家信息系统”; 2020年，日本扩大了其筛查制度的范围，包括“与高度受控医疗器械相关的制造业”; 2022年，澳大利亚发布了关于外国投资国家安全事项的指导说明，其中下令在收购国家互联网域名管理（.au）的直接权益时必须事先批准; 2022年，在美国，上述第14083号行政命令也指示CFIUS在进行国家安全审查时，考虑交易对关键供应链弹性的影响以及美国在特定行业的技术领先地位。 资料来源:联合国贸易和发展会议的投资政策监控 此外，在2020年至2022年期间，至少有12个司法管辖区采取了25项筛查措施，以应对COVID-19大流行（框注3）。这些措施绝大多数要么旨在通过筛选范围更广的投资、交易和投资者来进一步限制外国投资，要么旨在建立更精细和详细的筛选制度（15项措施）。此外，在COVID-19大流行期间引入的几项与安全有关的临时措施稳步延长了一段时间或升级为永久性筛查制度（10项措施）。 乌克兰正在进行的战争是当前趋势的另一个驱动力，即加速引入专门的筛查制度，重点是管理外来投资带来的国家安全和公共秩序风险，加拿大、意大利和欧盟（欧盟）颁布了与筛查相关的政策措施以应对乌克兰战争（框注3）。 盒3 外商直接投资审查立法的最新变化（2020-2022）(政策的例子) 为应对Covid-19大流行而采取的措施* 2020年，澳大利亚对外国投资审查框架进行了临时修改，旨在保护国家利益，同时应对COVID-19传播的经济影响。 2020年，加拿大加强了对与公共卫生或涉及关键商品供应有关的外国直接投资的审查，以应对COVID-19大流行背景下的“机会主义投资行为”; 2020年，法国为应对COVID-19大流行，将生物技术列入行业清单和关键技术课题评审; 2020年，德国规定，外国收购开发、制造或生产用于治疗高度传染性疾病的疫苗、药品、防护医疗设备和其他医疗产品的德国公司至少10%的股份需要事先获得政府授权; 2020年，匈牙利在21个行业引入了适用于欧盟内外投资者的临时外国投资审查机制，包括医疗保健，制药，医疗器械制造，以及一些非医疗行业; 2020年，印度对来自与印度共享土地边界的国家的所有投资实行了事先授权制度，“以遏制由于当前的COVID-19大流行而对印度公司的机会主义收购/收购”; 2020年，意大利降低了审查