联邦预算展望（英）

2023年3月 联邦 预算前景 艾伦·j·奥尔巴赫和威廉·盖尔 摘要 我们根据国会预算办公室（CBO）的最新预测来研究联邦财政前景。虽然CBO预测，根据现行法律，联邦债务与GDP的比率将从目前的98%上升到2053年的195%，但我们表明，根据当前的政策调整（包括延长2017年减税和就业法案的临时规定），债务将在2053年上升到240%。根据这两种预测，预计此后债务将继续上升。预计到2053年，债务的利息支付将大幅上升，并超过社会保障或医疗保险。无论如何，联邦预算前景都是不可维持的，最终需要联邦采取行动。例如，目前的债务与GDP之比可以在2053年实现，立即和永久削减支出或增税超过GDP的3%——相当于所得税增加三分之一或支出削减四分之一，社会保障、医疗保险和利息支付除外——或者稍后颁布更大的长征。选择哪个债务目标以及需要多快采取行动将取决于许多因素，包括利率路径。 作者指出,确认 奥尔巴赫是加州大学伯克利分校罗伯特·D·伯奇经济学和法律教授，也是伯奇税收政策和公共财政中心主任。他还是国家经济研究局的副研究员。盖尔是布鲁金斯学会联邦经济政策的Arjay和Fran-cesFearingMiller主席，也是城市-布鲁金斯税收政策中心的联合主任。作者感谢JoshuaGotbaum的评论，感谢SwatiJoshi和NoraCahill的研究帮助。Gale感谢ArnoldVentures和PeterG.Peterson基金会慷慨的研究支持。此处表达的观点仅代表作者的观点，不应归因于任何其他人或任何组织。 披露的信息 布鲁金斯学会的资金来自各种基金会、公司、政府、个人以及捐赠基金的支持。捐赠者名单可以在我们在线发 布的年度报告中找到。本报告中的发现、解释和结论仅代表其作者的调查结果、解释和结论，不受任何捐赠的影响。 I.介绍 根据最近的经济趋势和国会预算办公室的最新预测（CBO2023） ，我们为中长期财政前景提供了新的视角，更新了我们之前的工作，最近的一次是在奥尔巴赫和盖尔（2022）。 基本的故事是熟悉的。低收入加上健康相关计划和社会保障支出的增加，导致基本赤字占经济的比重永久上升。由于原有债务高企、基本赤字上升和利率逐渐上升，净利息支付相对于GDP也大幅上升。统一赤字和公共债务相应增加。 根据未来10年的现行法律，国会预算办公室的预测意味着持续的初级赤字平均将占GDP的3.0%。净利息支付将从目前占GDP的2.4%上升到2033年的3.6%，创历史新高。统一赤字，甚至是周期性调整后的赤字，到十年末将超过GDP的7%。到2033年，债务将从目前占GDP的98%上升到118%，再创历史新高。 在接下来的二十年里，预测的趋势甚至更不吉利。由于社会保障和卫生相关计划支出的增长速度继续快于国内生产总值，收入增长仍然乏力，初级赤字进一步上升。到2046年，政府债务的平均名义利率将超过名义经济增长率，从而引发了爆炸性债务动态的可能性。到2053年，相对 占GDP而言，年净利息支付超过7%，统一赤字超过11%，公共债务为195%。所有这些数字都将是历史最高水平（不包括第二次世界大战期间和COVID-19大流行头两年的赤字），并将在2053年之后继续增长。 在“当前租金政策”预测下，预算结果会更糟，因为“当前租金政策”预测包含比基线计算所要求的更现实的政策选择。允许对酌情权进行细微调整 维持人均现有服务水平的支出和使临时税收规定（例如2017年《减税和就业法案》中的那些）永久化，到2053年将债务与GDP的比率提高到240%。 财政缺口计算表明实现未来财政目标所需的变化幅度。例如，从现行法律基线开始，我们估计，要在2053年将债务与GDP的比率保持在目前的水平（98%），如果从2024年开始实施，则需要永久性削减支出或增税，相当于GDP的3.14%。这在当今经济中约为8240亿美元， 或当前所得税收入的33%左右，所有当前税收增加17%，当前非利息支出减少15%，或除社会保障和医疗保险以外的当前非利息支出减少25%。推迟行动的实施将扩大所需干预的规模。 过去一年，财政前景发生了一些变化。最近的立法、更高的预计国防开支和更高的预计利率使现行法律下的10年累计赤字在2032年之前增加了约3.1万亿美元，其中利息约占这一差额的一半。预计2052年债务与GDP的比率从185%上升到190%左右。当然，在这两个基线中，债务与GDP的比率此后将继续上升。 当然，长期预算预测对参数选择很敏感，特别是对利率预测很敏感 。但是，要使财政政策走上可持续的道路，需要基线参数的巨大且不太可能的有利变化。 第二部分描述了不同芽-获取基线的构建。第三节总结了过去一年对国内生产总值（国内总产值）和利率的预测如何变化。第四节审查现行法律对10年和30年的预算预测 截至2023年2月，并将其与2022年7月的基线进行比较。第五节估计了现行政策调整相对于现行法律的影响。 第六节讨论了周期性调整的赤字和敏感性分析。第七节计算财政缺口 在各种情况下。第VIII节最后讨论了对预算前景的各种看法和相互介绍。 II.构建预算基线 A.十年的前景 为了提供对当前预算前景及其在过去一年中如何变化的看法，我们研究了三个基线。1“2022年现行法律”基线完全基于预算办公室（CBO2022a）在2022年5月做出的预测。“2023年现行法律”基线体现在 最近的10年预算预测（CBO2023）。根据法律和惯例，这些预测假设国会（几乎）在未来10年没有采取任何措施进行新计划或税收改革 。现行法律预测有一个重要目的——它们显示了政府在几乎没有任何行动的情况下将走向何方。2 然而，另一种前进的方法是询问如果政策制定者继续像过去那样做出选择，政府将走向何方。按照这些思路构建基线——通常被称为“2023年当前政策”——显然需要做出判断，以预测国会遵循“一切照旧”方法的后果。我们对当前政策的预测从2023年2月的现行法律预测开始，并进行了一系列调整（主要基于CBO数据）。这些调整只是显示了我们认为可以被视为当前政策延续的影响。鉴于过去几年由于COVID大流行而颁布了各种各样的规定，在当前情况下，判断什么是当前政策尤其困难，因此我们采取保守的方法，狭隘地关注传统上包含在“当前政策”估计中的项目。 具体而言，我们假设国会像过去经常做的那样，将临时减税条款永久化，包括临时规定 在2017年减税和就业法案》。3我们允许真正的非国防可自由支配支出随着人口的增长而增加，而不是随着时间的推移保持不变，正如CBO在其现行法律基线中所假设的那样，是 因为维持这些计划的现有服务可能需要人口调整。相比之下，国防开支主要提供非竞争性公共产品，很可能可以在相对较短的10年内维持现有服务，而无需进行人口调整。4我们假设COVID时代立法的所有条款都允许按计划到期。我们根据CBO数据计算增加的净利息支付。5 B.30年的前景 仅展望未来10年，即使对当前政策进行了调整，财政前景仍不完整。对30年的预测通常足以反映大多数长期趋势。2023年现行法律的长期预测使用了CBO（2023年）的GDP、修订和社会保障 、健康相关计划和其他支出支出的数据。 对于当前的政策预测，我们设定了“其他”强制性支出（强制性支出不包括社会保障和健康相关计划）和可自由支配的支出，等于2033-2053年的经济份额。对于收入，我们从当前政策情景下的 2033年价值开始，并使其以与现行法律基线下的收入相同的速度增长;也就是说，收入路径的差异仅因2033年起始值不同而有所不同 。这些规范以及前10年的现行政策调整导致2033年后的初级赤字与现行法律基线不同。 为了计算2033-2053年净利息支付的变化，我们首先使用现行法律基线的参数计算政府债务的平均利率，定义为（a）特定年份的净中间付款与（b）该年主要赤字的一半加上（ii）上年末债务的总和。然后，在当前的政策预测中，我们将该利率应用于以下方面的变化： 计算净利息支付的主要赤字、统一赤字（作为主要赤字加上净内部赤字）和债务（作为上一年的债务加上当年的统一赤字）。 III.经济预测 图1显示，2023年现行法律基线预测未来几年实际GDP将较低，但中期（5-10年）与2022年现行法律基线非常相似。图2显示，2023年现行租金法基线预计未来五年的利率将高于2022年现行法律基线，然后长期略低。 从长期来看，关键假设之一与平均名义政府利率与名义经济增长率之间的关系有关。图3显示，平均 预计年龄名义利率将逐渐上升，并在约20年内保持在名义增长率以下，然后从2045年开始超过增长率。（据推测，CBO经济预测中的利率增长至少部分归因于债务与GDP比率的上升。这些经济预测有助于推动下面讨论的预算结果。在2023年现行法律基线中，平均值 2053年，名义政府利率超过名义经济增长率0.41个百分点。 IV.现行法律比较基线:2022年和2023年 根据2023年现行法律基线，2023年收入占GDP的18.3%。税收收入在短期内从2023年的高水平个人所得税下降，然后在2033年缓慢上升至18.1%，甚至 到2053年将达到GDP的19.1%（图4）。由于2017年《减税和就业法案》条款到期，所得税收入在2025年后增加，从长远来看，由于括号蠕变。 2023年，非利息支出占GDP的21.3%，2033年将逐步上升到21.7% ，2053年将上升到GDP的23.0%（图5）。这一增长的100%以上是由于社会保障和健康计划（医疗保险，医疗补助，CHIPS和交换补贴）等强制性计划的支出增加。 因此，初级赤字从2023年占GDP的2.9%上升到2053年的3.9% （图6）。（由于四舍五入，数字加起来可能不完全正确。这一长段大规模、不间断且逐渐上升的初级赤字 这表明政府预算从根本上失衡。 净利息支付在短短五年内占经济的比重上升了30%以上（从 2023年占GDP的2.4%到2028年的3.1%），然后增长到3.6% 2033年GDP和2053年为7.2%（图7）。相比之下，1991年净利息在经济中的历史峰值份额为3.2%。 统一赤字结合了基本赤字和净利息支付的影响，根据现行法律，从 2023年占GDP的5.4%逐渐上升到2033年的7.3%和2053年的11.2%（图 8）。在未来30年，净利息预计不仅增长速度将快于其他计划，而且将成为最大的单一支出项目（图9）。预计到2023年底，债务将达到98%，到2033年底为118%（图10）。2030年后，由于基本赤字上升和利息支付增加，债务积累速度更快，到2053年达到近195%。 未来10年，2023年现行法律基线显示累计赤字比2022年现行法律基线多3.1万亿美元。大约一半的增长是由于立法，最大的组成部分是退伍军人的《尊重我们的契约法》和预计国防开支的增加。另一半是由于经济和技术变化，其中大部分-刚刚超过1万亿美元-占 通过更高的预计利率。包括增加 在偿债方面，由于基本赤字增加，利息支付的增加占2022年至2023年预测之间3.1万亿美元增长的一半以上。 在30年的时间里，预测非常相似。2052年的债务在2022年现行法律基线中占GDP的185%，在2023年现行法律基线中为190%。尽管债务负担较高，但由于预计长期利率较低，2052年净中间支付额在2023年现行法律基线中略有下降。 V.现行法律与现行政策 虽然将2022年现行法律基线与2023年现行法律基线进行比较表明 了大流行和相关政策和经济发展的持续影响，但将2023年现行法律 基线与2023年现行政策预测进行比较，显示了国会倾向于做出的某些“一切照旧”变化的影响。鉴于我们生成预测的过程，这些差异发生在头10年，但它们对伦敦 GER长期结局也是如此，因为我们假设差异仍然存在。 使《减税和就业法案》的临时条款永久化，延长其他即将到期的税收计划，并对支出进行适度调整，导致从2025年开始，初级赤字将与其现行法律值大相径庭。长期影