挑战时代——英国春季预算前的经济（英）

挑战: 未来经济春季的预算 2023年3月9日 NIESR2023年预算分析 阿纳布·巴塔查吉、宝拉·贝哈拉诺·卡博、埃德·康福斯、休·迪克森、海莉·洛、斯蒂芬·米勒德、马克斯·莫斯利和阿德里安·帕布斯特 2023年3月9日 内容 宏观经济背景和财政空间3通胀和公共财政6 税收政策10 公私工资溢出效应和公共部门工资上涨的理由13 家庭金融和生活标准16 NIESR家庭能源费用的计划20 参考文献25 要点 收入增加和支出减少，加上GDP和利率前景更加乐观，意味着财政大臣在3月15日的预算之前有很大的财政空间。我们估计，他的赤字目标为1660亿英镑（占GDP的5.1%），债务目标为975亿英镑（占GDP的2.9%）。 持续的通货膨胀增加了这一空间：一旦我们调整了通货膨胀税，这是对名义政府通胀负债的调整，我们预计政府在整个2023-24财年将出现实际盈余，债务与GDP的比率将在2023-24财年下降。 在宏观经济层面，我们认为，部分财政空间将用于减少计划中的公司税上涨，否则这将在短期和长期内降低投资和GDP，并增加公共投资额。降低有效公司税和增加公共投资都有助于促进增长。 我们认为，财政大臣应该允许公共部门的工资上涨，以赶上私营部门，因为公私工资差距已经偏离了平衡。我们可以预期公共部门工资增长会对私营部门产生一些溢出效应，但如果公共部门失去技术工人，任何不利的宏观经济影响都需要根据潜在的产出损失进行评估 。 最后，我们提出了一种更有针对性的方法，为家庭提供支持，以应对高粮价和能源价格：具体而言，将选择加入的社会关税制度和可变价格上限相结合。这在财政方面更可取（因为通用EPG在2023/24年度的成本可能高达290亿英镑），为能源用户提供激励以限制需求 ，但也为最需要的人提供更多支持。 宏观经济背景和财政空间 在2022年11月的经济和财政展望中，预算责任办公室评估财政大臣能够实现他的新赤字占 GDP的目标，有186亿英镑（占GDP的0.6%）和他新的债务占GDP的目标有92亿英镑 （占GDP的0.3%）。 自11月以来，同比赤字为306亿英镑，债务占GDP的1%低于11月的预期，直接增加了财政大臣在3月预算中的可用财政空间。 我们认为，通胀将比OBR预测的更持久，因此2027-28年的名义GDP将比OBR预测高出 11.4%。此外，未来一年的利率现在低于11月的预期。 在支出或税率没有任何变化的情况下，我们现在预计财政大臣将分别节省1660亿英镑（占 GDP的5.1%）和975亿英镑（占GDP的2.9%），实现其赤字和债务目标。 财政大臣将在GDP增长疲软，高通胀和利率上升的背景下公布下周的预算。尽管如此，GDP前景似乎比11月的预期略好，而利率的峰值现在看起来低于11月的预期，这意味着在其他条件相同的情况下，公共财政前景更好。我们应该记得，在11月的秋季声明中，杰里米·亨特宣布了新的财政目标： 在五年内使借款低于GDP的3% 基础债务将在五年内下降 NIESR长期以来一直认为-特别是在这篇不定期论文中-需要一个新的财政框架，承认财政政策需要通过处理市场不完善，从富裕家庭向较贫穷家庭重新分配，并通过对公共基础设施的有针对性的投资鼓励整个英国的生产率增长来改善英国家庭的福利，不会让借款走上不可持续的道路。债务和赤字目标是帮助说服市场向政府贷款是安全的有用方法，但财政政策不应纯粹基于满足这些目标，因为这些目标本质上是任意的。尽管如此，鉴于自去年11月以来略微积极的经济消息，财政大臣目前的目标是否有任何财政空间，使他能够在即将到来的预算中增加支出和/或减税，这仍然值得研究。 截至2023年1月的一年中的借款比预算责任办公室（OBR）在其2022年11月的经济和财政展 望中预测的少220亿英镑。这是由于收入比预期多97亿英镑，支出比预期少29亿英镑，公共公司和地方当局的借款比预期少95亿英镑。此外，鉴于OBR预测占公共投资的86亿英镑，这是由于学生贷款的变化尚未出现在ONS数据中，按同比计算，借款比11月OBR预测低306亿英镑。公共部门净债务目前占GDP的98.9%，比11月的预期低1个百分点。 在11月的预测中，OBR计算出财政大臣可以实现他的新目标，即到2027-28年将借款减少到GDP的3%以下，还有186亿英镑的闲置资金和92亿英镑的新债务目标。鉴于上面讨论的公共财政状况，财政大臣现在的财政空间可能比当时想象的要大。但是，重要的是，随着支付利息的收入份额从2019-20年的5%上升到2027-28年的81/2%，市场情绪的变化可能会迅速消除这一财政空间。 当然，OBR对财政空间的估计将建立在对GDP增长，通货膨胀和利率未来的特定假设之上。OBR预测2027-28年的名义GDP为29，270亿英镑。这是由于实际国内生产总值增长比预测高出9.8%，国内生产总值平减指数上升13.6%。到我们发布冬季英国经济展望时，英国短期GDP增长的前景看起来有所好转。但是，在2024年之后，我们对实际GDP增长的看法比OBR更为悲观。因此，我们预测到2027-28年实际GDP仅增长8.6%。另一方面，我们对通胀即将下降的可能性比OBR悲观得多。（事实上，在他们的预测中，CPI通胀率在2024-25年降至0%，在2025-26年降至-1.0%。因此，我们预测GDP平减指数在2027-28年度将增长30.8%。综合来看，2027-28年度名义GDP预测为32，610亿英镑。OBR预测2027-28年度公共部门净借款为692亿英镑。根据我们的预测，这表明赤字目标将增加100亿英镑的财政空间。当然，鉴于我们对名义GDP增长的预测，我们可能会预计税收收入将高于OBR的假设。如果我们假设税收在GDP中的份额在我们的预测中与OBR的预测相同，那么针对赤字目标的财政空间将进一步增加1392亿英镑。 为了检查财政大臣相对于其债务占GDP目标的财政空间大小，表A列出了OBR的计算，表B列出了我们的计算。我们假设政府支出和隐性税率在两种计算中是相同的，但我们应用了NIESR对名义GDP和长期利率的预测。 2021-22 2022-23 2023-24 2024-25 2025-26 2026-27 2027-28 政府支出(£十亿) 1047 1182 1199 1180 1199 1240 1271 税收(£十亿) 914 1005 1059 1096 1122 1159 1202 兴趣(£十亿) 49 109 88 64 64 85 89 赤字(£十亿) 133 177 140 84 77 81 69 债务(£十亿) 2054 2270 2473 2595 2695 2802 2903 隐含利率(百分数) 5.30 3.87 2.58 2.47 3.16 3.17 债券利率(百分数) 0.96 3.03 3.66 3.7 3.72 3.73 3.74 隐含税率(百分数) 39.01 40.25 41.66 41.70 41.36 41.14 41.07 GDP(£十亿) 2343 2497 2542 2628 2713 2817 2927 GDP(£3月底集中十亿) 2435 2524 2579 2671 2762 2872 2985 赤字占GDP的比例(百分比) 5.68 7.09 5.51 3.20 2.84 2.88 2.36 债务占GDP的比例(百分比) 84.35 89.94 95.89 97.15 97.57 97.56 97.25 表一:OBR预测(2022年11月) 资料来源：OBR经济和财政展望，2022年11月 2021-22 2022-23 2023-24 2024-25 2025-26 2026-27 2027-28 政府支出(£十亿) 1047 1182 1199 1180 1199 1240 1271 税收(£十亿) 912 1030 1148 1204 1239 1284 1339 兴趣(£十亿) 49 109 67 83 83 83 84 赤字(£十亿) 135 152 51 -24 -40 -44 -68 债务(£十亿) 2054 2315 2434 2493 2535 2575 2591 隐含利率(百分数) 4.58 债券利率(百分数) 0.96 2.91 3.43 3.32 3.29 3.28 3.27 隐含税率(百分数)GDP(£十亿) 2339 2558 2756 2888 2996 3121 3261 GDP(£3月底集中十亿) 2426 2653 2810 2928 3040 3172 3312 赤字占GDP的比例(百分比) 5.75 5.96 1.84 -0.85 -1.34 -1.41 -2.09 债务占GDP的比例(百分比) 84.67 87.28 86.61 85.13 83.40 81.17 78.22 表B:NIESR预计(2023年2月) 从表A和表B的比较中首先要注意的是，我们预测的债券利率较低。这部分反映了这样一个事实，即OBR是在9月份小型预算导致债券利率大幅上升之后做出预测的。这意味着政府未来的利息支付将减少，从而增加了财政大臣相对于其债务占GDP目标的空间。再加上我们对名义GDP的更强劲预测——由于对通胀的预测更高——导致财政大臣可用的财政空间大幅增加。事实上，从表B可以看出，如果我们对名义GDP和政府债务利率的预测得以实现，那么政府最早将在下一个财政年度（即2023-24）实现其债务和赤字目标。 正如我们之前所说，我们长期以来一直认为，政府不应根据武断的目标制定财政政策，而应通过处理市场不完善，从富裕家庭向较贫穷家庭重新分配，并通过对公共基础设施的定向投资鼓励整个英国的生产率增长来改善英国家庭的福利。不会让借款走上不可持续的道路。我们对名义GDP和债券利率的预测表明，财政大臣有增加支出和减税的空间，即使考虑到他自己的财政规则。本文件其余部分就他如何利用这一额外的财政空间提出了我们的建议。然而，在我们这样做之前，我们首先更新了2022年秋季英国经济展望中的分析，即当前的高通胀如何导致公共财政的“实际”（即通胀调整后）改善。 通胀和公共财政 当前的高通胀对家庭起到了“税”的作用，使真正的财政位置比它看起来在纸上。 一旦我们调整了通货膨胀税，我们预计政府在整个2023-24财年将出现实际盈余。 这解释了我们对2023-24年债务与GDP比率下降的预测。 经济学家关注的是“实际”量级，即以消除通货膨胀影响的方式衡量的量级。标准的国民核算程序旨在通过按适当的价格指数平减名义价值来捕捉实际数量计量和“当前价格”计量。然而，在公共财政领域 ，在通货膨胀调整方面存在一些盲点，标准统计数据没有考虑到通货膨胀的影响。然而，通货膨胀的影响可能很大，因为大部分政府负债是以名义价值计价的。因此，“通货膨胀税”反映在政府负债的实际价值减少（以及债券持有人资产实际价值的相应减少）上。 在我们之前的分析中，我们使用月度数据构建了通货膨胀税，您可以在那里找到该方法的详细说明。相反，我们使用季度数据，这使我们能够将政府债务和通货膨胀的季度数据联系起来，以计算通货膨胀税并将其输入公共部门净借款（PSNB），以获得“通货膨胀调整后”的PSNB，如图1和表C所示。我们的数据取自2023年1月发布的英国国家统计局季度报表英国政府债务和赤字。我们还使用2023年冬季英国经济展望来预测截至2024年第一季度的数据。 图1:季度通货膨胀税和PSNB 通货膨胀调整PSNB2020-2022 100 50 £bn 0 -50 -100 -150 通货膨胀税(£bn)政府赤字（十亿英镑）通货膨胀税调整后赤字（十亿英镑） 来源:NIESR计算 通货膨胀税 (£bn) 政府赤字(£bn) 通货膨胀税调整赤字(£bn) 2020年第一季度 1.3 -0.4 0.9 2020年第二季度 -0.7 -13