承前启后,继往开来 ——2023年《政府工作报告》学习体会 3月5日,李克强总理在第十四届全国人民代表大会第一次会议上作2023年《政府工作报告》(下称《报告》),在回顾总结过去一年和五年发展成就的基础上,研判当前形势,提出2023年经济社会发展目标,并对今年政府工作提出建议。 一、形势判断:外部“不确定性加大”,内部“基础尚需巩固” 由于今年是政府换届之年,《报告》首先对过去一年和五年的工作进行了回顾,认为在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在“极为重要”的2022年,我国高效统筹疫情防控和经济社会发展,取得了“来之极为不易”的新成就;在“极不寻常、极不平凡”的过去五年,我国经受了内外部多重考验,多措并举,经济社会发展取得了举世瞩目的重大成就。 在此基础上,《报告》直面我国当前发展的诸多困难挑战,结合近期变化更新了去年末中央经济工作会议的形势判断。首先是外部环境 “不确定性加大”,来自全球高通胀、世界经贸放缓以及外部打压遏制三 方面。其次是国内经济增长“企稳向上基础尚需巩固”,相较中央经济工作会议“我国经济恢复的基础尚不牢固,需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大”的表述,基调更为乐观。这主要是因为防疫政策全面优化调整后,市场预期大幅改善,过去三年疫情多发造成的供给冲 击已有所缓解,内需收缩有望改善,今年初经济前瞻指标显示修复动能超预期。但《报告》也明确指出“三重压力”之中,需求和预期仍是主要矛盾,“需求不足仍是突出矛盾”“民间投资和民营企业预期不稳”。今年 《报告》继续强调了去年所关注的地方财政收支压力、中小微企业和个体工商户困难、稳就业任务、科技创新、民生领域以及工作作风等方面 的问题,并聚焦新增了对房地产和中小金融机构风险的表述,表示“房 地产市场风险隐患较多,一些中小金融机构风险暴露”。 二、发展目标:着力推动高质量发展 1.增长目标:切实可行,更可持续 《报告》将今年我国经济增长目标设定为“5%左右”,相较市场“5%以上”的预期和去年“5.5%左右”的目标略显审慎,但大幅高于去年3.0%的经济增速。这或许有着诸多方面的考量。 首先,5%左右的经济增速是“稳增长”的题中应有之义。《报告》沿用了去年中央经济工作所提出来的“三稳”定性目标,即“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”。其中,位于首位的“稳增长”,既是实现我国“十四五”规划远景目标的必由之路,也是“稳就业”的前提和基础。只有保持合理的经济增速,才能创造充足的新增就业岗位,吸纳劳动人口、降低失业率。 其次,低基数下实现5%左右的经济增长切实可行。一是去年GDP增长3%,以今年增长5%计,两年平均增速为4%,低于央行所估计的我国经济潜在增速(5%-6%)。二是低基数下经济修复往往更具弹性。 参考2021年经济表现,在上年2.2%的增速基础上,实现了8.4%的增长,大幅超过当年6%的增长目标。 另一方面,科学审慎的增长目标,是高质量发展的内在要求。事实上,设定增长目标不仅要考虑到可行性,还需考虑与之配套的各项政 策。进取的增长目标往往衍生出激进的政策,进而造成市场扭曲和福利损失;审慎的增长目标则与我国坚持不“大水漫灌”、不透支未来的宏观 调控思想一致,给我国经济结构转型调整留出更多从容应对的空间。简 而言之,“5%左右”的经济增长目标,指向今年的经济工作或更注重休养生息、愈合创伤,而非大干快上、激进发展。 2.就业目标:有所提升,仍具挑战 《报告》提出今年“城镇新增就业1,200万人左右,城镇调查失业率5.5%左右”的目标,其中新增就业目标首度强化,失业率目标相较去年边际放宽。2017年以来,除2020年外,政府工作报告中的就业目标均为“城镇新增就业1,100万以上”;失业率目标均为5.5%“左右”或“以内”,去年为“以内”。疫情三年,我国就业压力逐年上升,去年实现新增就业1,206万,与今年目标相当;全国城镇调查失业率中枢抬升至5.6%,超出政府目标,年末总体失业率降至目标区间上限,但16-24岁青年失业率仍然高达16.7%。 就业目标的调整,主要考虑到今年劳动力供给和需求同时上升的现实。供给方面,应届毕业生和外出农民工是城镇新增就业的主要群体。今年应届毕业生人数达到1,158万,较去年的1,076万上升82万,再 创历史新高,或为新增就业目标上调的主要原因。此外,当前我国外出农民工人数仍然低于潜在水平近600万。需求方面,今年我国经济重启,特别是服务业复苏将为吸纳就业创造有利条件,新增就业人数有望较去年显著上行,但要完全吸纳增量劳动力供给仍然极具挑战性。《报告》因此强调“稳就业任务艰巨”,指出要“落实落细就业优先政策”,“把促 进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”。 3.通胀目标:持平往年 《报告》将今年居民消费价格涨幅目标设定为3.0%,与历年相同。随着海外主要经济体通胀逐步回落,今年我国的输入性通胀压力有望明显缓解。另一方面,疫后经济复苏带来的内需扩张将成为CPI通胀温和上行的主要动力。今年我国CPI通胀或为2.6%,尽管较去年上行0.6个百分点,但仍然显著低于目标值,预计不会成为政策的主要约束。 4.其他目标:稳定外贸,促进转型 其他主要目标方面,“居民收入增长与经济增长基本同步”、“粮食产量保持在1.3万亿斤以上”的目标与去年一致;而进出口、单位GDP能耗目标有所调整。一是进出口目标由上年的“保稳提质”调整为“促稳提质”,这一表述与2020年目标一致,主要考虑到当前出口压力加大。二是在绿色发展上,要求单位GDP能耗“继续下降”,相较去年“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核,并留有适当弹性”的要求有所强化。 三、宏观政策:保持连续性针对性 相较去年末的中央经济工作会议,《报告》延续了“稳字当头、稳 中求进”的政策基调,“加大宏观政策调控力度”的表述被“保持政策连续 性针对性”所替代。如前所述,这或缘于两方面的考量:一是近期经济数据表现超预期;二是连续平稳的政策立场与科学审慎的发展目标相一 致。此外,《报告》继续强调“加强各类政策协调配合”,“形成共促高质量发展合力”。 1.财政政策:“加力提效” 《报告》对财政政策要求沿用了中央经济工作会议“加力提效”的表述。“加力”就是适度加大财政政策扩张力度。一是在总量上,今年目标赤字率为3.0%,较去年上调0.2个百分点,对应赤字规模3.88万亿,较去年增加5,100亿。3.0%的赤字率既保证了支出强度的适度增加,又体现了财政的可持续性要求。今年新增专项债限额为3.8万亿,较去年增加1,500亿,成为今年稳增长、扩投资的重要资金来源。但这一限额事实上较去年实际发行的新增专项债规模减少2,000亿,体现了财政可持续性的考量。以预算赤字与新增专项债限额之和匡算的中等口径1赤字,相较去年增加6,600亿至7.68万亿;中等口径预算赤字率由上年的5.8%小幅上升0.1个百分点至5.9%。二是财政支出规模进一步扩大。综合考虑财政收入、财政赤字、贴息等政策工具,今年财政支出规模比去年扩大约1.5万亿,达到27.5万亿,增长5.6%。由于我国经济有望总体回升,叠加2022年集中实施大规模增值税留抵退税后基数偏低,财政收入有望恢复性增长,预算增速6.7%,相较去年0.6%的实际增速 1考虑一般公共预算和政府基金性预算“两本账”。 大幅提升。 “提效”就是提升政策效能。一是提高减税降费的精准性和针对性。 《报告》要求“完善税费优惠政策,对现行减税降费、退税缓税等措施,该延续的延续,该优化的优化”。二是推动财力下沉。今年中央对地方转移支付力度将进一步扩大,规模达10.1万亿,增长3.6%;并将更多资金纳入直达范围,提高资金使用效率,做好基层“三保”工作。三是财 政支出的结构性特征或进一步凸显。加大重点领域支出强度,提高支 出效率,补短板扬优势。四是通过公共开支引导撬动民间投资扩内需。今年新增专项债扩大了投向领域和用作资本金范围2,政策性开发性金 融工具有望加强发力,共同推动扩大社会投资。 在央地债务结构上,今年赤字规模增加了5,100亿,全部为中央赤字3。三年疫情导致地方政府债务压力显著上升。2022年地方政府债务率达124.6%,较2021年大幅上升18.8个百分点;地方政府债务付息首次超过1万亿,达1.12万亿;债务付息支出占综合财力的比重约为4%,较2021年上升0.8个百分点。地方政府一方面举债受到严格监管,另一方面债务偿还将迎来史上最高峰,今年地方债到期规模达3.66万亿。《报告》因此要求“防范化解地方债务风险,优化债务期限结构,降低利息负担,遏制增量、化解存量”。中央政府主动加杠杆,并提升 2投向领域新增新基建与新能源;用作项目资本金新增了国家级产业园区基础设施、煤炭储备设施、新能源电网三个领域。 32023年全国财政赤字38,800亿,比上年增加5,100亿,其中,中央财政赤字31,600 亿,增加5,100亿;地方财政赤字7,200亿,与上年持平。 转移支付规模和效率,旨在缓解地方财政压力。 2.货币政策:“精准有力” 《报告》沿用了中央经济工作会议“稳健的货币政策要精准有力”的表述,将“精准”置于“有力”之前,指向在高质量发展要求下,货币政策对经济结构的关注度提升。未来货币政策将重视发挥结构性货币政策工具的激励引导作用,加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度。 总量上,《报告》要求“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配,支持实体经济发展”。相较中央经济工作会议,“保持流动性合理充裕”的表述被隐去。综合近期多重因素考量,未来货币政策总量工具的使用或趋于谨慎。一是内外部经济形势发展降低了货币政策立场调整的必要性。一方面,今年“5%左右”的经济增长 目标总体审慎,近期国内经济运行总体回暖,1月CPI通胀已升至2.1%;另一方面,美国通胀居高难下,加息周期高度和时长或超预期。二是3 月3日国新办发布会上央行表述指向降息降准的概率显著降低。降息 方面,易纲行长明确表示目前“实际利率水平是比较合适的”,去年四季度贷款加权平均利率已降至4.14%,再创有统计以来新低;降准方面,结合易纲行长的表述,央行的视角主要在于释放长期资金以支持实体经济,指向经济回暖期降准的概率下降。 广义流动性方面,M2和社融增速与名义GDP增速将趋于收敛,广义流动性或重回缺口状态。去年“三重压力”下政策积极作为,令M2 和社融增速显著高于名义GDP增速。受私人部门资产负债表收缩、预期转弱、资本市场波动的影响,居民部门积累超额存款7.3万亿,导致广义流动性反常地出现盈余,截至今年1月,M2存量增速(12.6%)超过社融存量(9.4%)增速3.2个百分点。预计今年随着经济企稳修复、私人部门融资改善,社融增速或升至10.5%;同时居民部门消费复苏和金融投资增加,或带动M2回落至10.1%。广义流动性或重回缺口状态 (-0.4pct)。商业银行“资产荒”有望缓解,负债压力或边际上升。在节 奏上,考虑到今年开年新增企业信贷创历史新高,货币政策或着力保持金融供给的平稳性连续性。 此外,《报告》仍保留了稳汇率目标,要求“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。 除财政和货币两大政策外,《报告》延续了中央经济工作会议对产业政策、科技政策和社会政策的核心要求。 四、重点工作:扩供需、提信心、防风险、促转型 《报告》简述了今年的八项重点工作,扩内需、升供给(现代化产业体系)、提信心(“两个毫不动摇”)、引外资、防风险、兴农业、促转型、保民生,主要思路与中央经济工作会议一脉相承。 其中,在有效防范化解重大经济金融风险方面,《报告》聚焦金融、房地产和地方债务风险。金融风险被置于首位,《报告》要求“深化金融体制改革,完善金融监管”,依法将各类金融活动全部纳入监管, 防范区域性、系统性金融风险。房地产风险方面,相较中央经济工作 会议出现两点变化。一是“房住不炒”表述隐去,指向房地产市场经过一 年多的