《国务院机构改革方案》点评：金融监管架构重塑，债券市场统一监管迎重大进展

地方 隐 热点点评 2023年3月 债券市场研究 政府债与城投行业022年第9期 监测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 金融监管架构重塑， 债券市场统一监管迎重大进展 作者： 中诚信国际研究院 卢菱歌010-6642-8877-385 lglu@ccxi.com.cn ——《国务院机构改革方案》点评 3月7日下午，十四届全国人大一次会议在北京举行 【2022年度信用债市场运行情况回顾与展望】信用债发行将回暖、利差中枢或持平，关注优质房企、钢铁企业投资机会，2023-01 【2022年债市信用风险回顾与下阶段展望】缓流其外，暗礁其中，警惕滞后之患，2023-01 【地方政府专项债2022年回顾与2023年展望】稳增长加码专项债持续扩容，积极财政加力提效需用好用足，2023-01 【2022年三季度债市监管政策一览】强化绿色金融、民企等重点领域融资支持，跨境债券投融资机制进一步完善，2022-10 【2022年上半年债市监管政策一览】全品种创新助力实体经济融资，债券市场对外开放更进一步，2022-07 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 第二次全体会议，受国务院委托，国务院委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。改革方案共涉及13项变化，其中金融机构改革占据6项，对金融监管机制的调整是改革方案中的重中之重。此次机构改革延续了强化金融监管职能、防范金融风险的政策思路，有望进一步强化我国金融监管的协调统一，对促进金融机构规范经营、优化金融业态以及提高监管效率、防范重大风险有着积极意义。 一、金融机构改革主要有哪些变化？ www.ccxi.com.cn 一是组建国家金融监督管理总局。本次议案提出将在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责证券业之外的金融业监管，银保监会不再保留，我国金融监管体系由“一行两会”演化为“一行一局一会”的格局。国家金融监督管理总局的设立进一步强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。其统筹负责金融消费者权益保护，并承接了以往人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责以及 证监会的投资者保护职责，调整之后，金融监管部门的分业监管职能划分将更加明确和集中。 二是由证监会统一负责企业债发行审核。根据改革方案，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，并强化资本市场监管职责，划入原发改委的企业债券发行审核职责，以后由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。此次监管机构改革后，公司债、企业债将由证监会管理，中短期票据、定向工具等由交易商协会管理，信用债市场多头监管格局有所优化，统一监管取得重大进展。 三是进行地方金融监管体制和人民银行分支机构改革。议案提出“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”“地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”。另外，统筹推进人民银行分支机构改革，不再保留人民银行县级支行，相关职能上收至地级市中心支行。对地方金融监管体制的改革或将重塑地方金融监管框架，进一步压实地方主体责任，强化区域风险管理。 除此之外，改革方案还提出完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一管理等举措，进一步优化国有金融资本治理工作，改善职责分散等问题，同时推进金融监管机构人员的规范化、统一化管理，以促进监管治理效能的提升。 二、金融机构改革方案影响几何？ 改革方案延续了“综合统一”监管的发展思路，将功能监管与机构监管相结合，统一优化现有“多头监管”的体系，进一步厘清中央机构与地方分支机构职能，明确权责划分，对金融行业的监督管理更加全局化，有助于提高管理效率，更好实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改 革的重要任务。具体来看： 第一，重塑金融监管架构落实监管职能。2018年4月，作为机构改革的一部分，银监会和保监会合并为银保监会。本次在银保监会基础上成立国家金融监督管理总局，并将人民银行、证监会部分职能移入，进一步对金融监管资源进行整合。同时，此前银保监会和证监会为国务院直属事业单位，可行使国务院授权的行政职能；改革后证监会和国家金融监督管理总局均属于国务院直属机构，具有独立的行政主体资格，金融监管职能也有所强化。“一行一局一会”格局下人民银行侧重于货币政策和宏观审慎监管，国家金融监督管理总局统筹证券业之外的金融业监督管理和消费者保护职能，增强对金融控股公司、消费者保护等统一监管，证监会强化了直接融资管理职能，整体来看改革方案有利于进一步协调混业经营与分业监管的关系，加强权责合一落实监管职能，以改善多重监管及监管空白问题，规避监管套利，推动金融监管朝着更加协调、统一、有效方向发展。 第二，债市统一发展更进一步。近年来监管部门一直着力推动债券市场的统一，2021年8月发布的五部委文件《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》中强调要“推动发行交易管理分类趋同，防范监管套利”，过去几年信用债市场在执法、违约处置、信息披露、对外开放等方面已初步建立起统一的制度框架，债券市场统一监管有一定进展，不过不同信用品种注册制度流程、清算托管服务规则等仍不尽相同，客观上造成市场要素流动不充分。本次改革方案将企业债发行审核职责划入证监会，精简了信用债的监管体系，优化多头监管格局，落实债市统一的顶层设计。截至2023年2月底，主要信用类品种存量为26万亿左右， 其中企业债约2.1万亿元，由于审核机制较为严格，企业债规模不大，其审核权的转移对债券市场的冲击或较为可控，但这一调整进一步确认了市 场统一发展的方向，具有积极的信号意义。后续企业债的监管规则是否发生调整尚待跟踪观察，若企业债制度规范与其他公司类信用债品种趋同，则信用债的基础制度体系将更加统一，对于改善市场分割问题、更好促进直接融资功能发挥有着积极意义。与此同时，相对于其他信用品种来说，企业债拥有发行期限较长、更看重募投项目合规性、违约风险较低等特点，部分弱资质主体也可以通过担保等方式发行企业债，后续若企业债期限、发行要求等审核规则发生变化，仍需关注可能给发债主体带来的再融资压力和其风险演变情况。 第三，加快推进地方金融监管体系规范化建设。改革方案深化地方金融监管体制改革，明确地方金融监管职能以中央金融管理部门的派出单位为主，而且要加强力量配备，强化地方金融的监管职能，提高区域风险防范能力。此前“7+4”类1金融机构的部分活动可能监管环境相对宽松，未来地方金融监管部门对辖区内地方性金融机构的监管或将趋严，按照强化监管的思路整治不规范行为，以补齐监管短板，督促各类金融机构合规运营。不排除后续有更多监管细则落地，给前述几类金融机构带来的改革转型压力值得关注。另外，此前地方金融局、县级人民银行可能也会参与当地企业的融资协调、帮扶工作，改革后地方金融监管机构专司监管职责，协调融资的职能有所弱化，未来地区内发行人尤其是区县级主体融资工作的开展情况有待观察。 1“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公 司；“4”指的是地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构 中诚信国际信用评级有限责任公司（以下简称“中诚信国际”）对本文件享有完全的著作权。本文件包含的所有信息受法律保护。未经中诚信国际事先书面许可，任何人不得对本文件的任何内容进行复制、拷贝、重构、删改、截取、或转售，或为上述目的存储本文件包含的信息。如确实需要使用本文件上的任何信息，应事先获得中诚信国际书面许可，并在使用时注明来源，确切表达原始信息的真实含义。中诚信国际对于任何侵犯本文件著作权的行为，都有权追究法律责任。 本文件上的任何标识、任何用来识别中诚信国际及其业务的图形，都是中诚信国际商标，受到中国商标法的保护。未经中诚信国际事先书面允许，任何人不得对本文件上的任何商标进行修改、复制或者以其他方式使用。中诚信国际对于任何侵犯中诚信国际商标权的行为，都有权追究法律责任。 本文件中包含的信息由中诚信国际从其认为可靠、准确的渠道获得。因为可能存在信息时效性及其他因素影响，上述信息以提供时状态为准。中诚信国际对于该等信息的准确性、及时性、完整性、针对任何商业目的的可行性及合适性不作任何明示或暗示的陈述或担保。在任何情况下，a)中诚信国际不对任何人或任何实体就中诚信国际或其董事、高级管理人员、雇员、代理人获取、收集、编辑、分析、翻译、交流、发表、提交上述信息过程中造成的任何损失或损害承担任何责任，或b)即使中诚信国际事先被通知前述行为可能会造成该等损失，对于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或间接损失，中诚信国际也不承担任何责任。 本文件所包含信息组成部分中的信用级别、财务报告分析观察，并不能解释为中诚信国际实质性建议任何人据此信用级别及报告采取投资、借贷等交易行为，也不能作为任何人购买、出售或持有相关金融产品的依据。投资者购买、持有、出售任何金融产品时应该对每一金融产品、每一个发行人、保证人、信用支持人的信用状况作出自己的研究和评估。中诚信国际不对任何人使用本文件的信用级别、报告等进行交易而出现的任何损失承担法律责任。 中诚信国际信用评级有限责任公司地址：北京市东城区朝阳门内大街南竹竿胡同2号银河SOHO5号楼邮编：100020 电话：（86010）66428877传真：（86010）66426100 网址：http://www.ccxi.com.cn CHINACHENGXININTERNATIONALCREDITRATINGCO.,LTD ADD:Building5,GalaxySOHO,No.2Nanzhuganhutong，ChaoyangmenneiAvenue,Dongchengdistrict,Beijing,100020TEL:（86010）66428877 FAX:（86010）66426100 SITE:http://www.ccxi.com.cn