2023年财政预算草案点评：2023年财政预算草案的六大看点

2023年3月6日 总量研究 2023年财政预算草案的六大看点 ——2023年财政预算草案点评 要点 事件：受国务院委托，财政部于2023年3月5日提请十四届全国人大一次会 议审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》。3月6日，新华社受权发布上述报告的摘要。 整体来看，2023年财政预算草案有六大看点： 第一，3.88万亿赤字规模映射的名义GDP增速大约为6.9%，扣去平减指数后，实际GDP增速在5.0%~5.3%，略高于政府工作报告中5%左右的目标。财政收入增速与名义GDP增速基本匹配，支出增速略低于名义GDP增速，但两年复合视角的财政支出力度并不弱。 第二，2023年5100亿赤字的多增主要落在中央政府层面，地方政府赤字维持平稳，与我们年度策略中的预测基本一致。一是，过去两年财政强调可持续，中央政府杠杆率并未大幅上行，2023年加杠杆仍有空间；二是，受债务率警戒线以及债务付息压力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空间较为有限。 第三，考虑到目前国内经济增长的主要矛盾，已由供给冲击转为需求不足，财政角色也发生转化，施策重点从企业层面的减税降费转向需求侧的稳投资与促消费。在2023年财政预算草案中的“2023年主要收支政策”部分，“发挥财政稳投资促消费作用，着力扩大国内需求”被列在首位，成为首要任务，而“企业端减税降费”相关部分则由2022年的第一位落至第三位，预计2023年促消费相关政策值得期待。 第四，2023年专项债实际可使用空间较足，可有效支撑基建投资维持高位。虽然2023年专项债3.8万亿的新增额度低于2022年的4.15万亿，但考虑到 2022年末仍有1.2万亿已发行未使用的部分，2023年实际可调用的专项债并 不低。此外，在“政府投资对全社会投资的引导带动”下，预计2023年政策 性金融工具继续发挥作用，成为重大项目资本金的有效补充。我们预计2023年基建投资增速或达7%左右，高于全年5%左右的经济增速目标。 第五，财政支出向科技与社保就业倾斜，配合产业政策与就业扶持政策。产业方面，相比2022年，在2023年财政预算草案中，有关科技与产业政策的表述为“推进高水平科技自立自强，支持现代化产业体系建设”，更突出“自立自强”预计自主可控的产业扶持政策将持续加码；就业方面，稳就业，尤其是青年就业是2023年的重要任务，5%左右的经济增速目标，也是“稳就业”，尤其是化解存量就业压力的底线要求。从财政预算报告来看，2023年财政支出投向社保就业的占比相比2022年提升0.2个百分点。 第六，政府性基金收入对地方财政补给减弱，中央财政转移进一步加大。受疫情冲击等因素影响，多地收支矛盾持续加剧。2022年仅部分资源型省份实现财政自给，多数省份的财政收支需要中央财政转移来进行弥补。在2023年财政预算草案中，中央对地方转移支付安排10.06万亿元、增长3.6%（剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%)。在土地财政逐步退坡下，中央财政转移短期内成为部分省份财政支出的重要资金补充，从而得以保障基层的政策执行力度。 风险提示：政策落地不及预期，疫情反复超预期。 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 联系人：杨康 021-52523870 yangkang6@ebscn.com 相关研报 共促发展合力，经济蓄势待发——2023年政府工作报告精神学习（2023-03-05） 如何看待货币政策发力增量空间——2022年四季度货币政策执行报告点评兼光大宏观周报 （2023-02-26） 当前市场，买方怎么看？——《他山之石》系列报告第一篇（2023-02-19） 黄金：短期承压，中长期趋势仍然向上——光大宏观周报（2023-02-19） 延迟退休，能否释放二次人口红利？——《人口峭壁》第六篇（2023-02-16） 社融增速稳了吗？——光大宏观1月金融数据点评兼周报（2023-02-11） 如何看待核心通胀上行风险？——2023年1月价格数据点评（2023-02-10） 产业政策催化下，2023年制造业投资仍大有可为——《产业视角看中国式现代化》系列第二篇（2023-02-06） 从地方两会看经济工作重点——2023年全国两会前瞻兼光大宏观周报（2023-01-28） 中期选举变盘后，美国对乌援助可持续吗？— —《大国博弈》系列第三十七篇（2023-01-19） YCC：日本银行与金融市场的对决——流动性洞见系列十二（2023-01-18） 四季度GDP大超预期，成色几何？——2022年12月经济数据点评（2023-01-17） 2023年，期待的报复性消费能否到来？——经济复苏追踪系列第三篇（2023-01-17） 宏观经济 目录 1、赤字映射的名义GDP增速约为6.9%3 2、中央政府是加杠杆主力，地方政府强调债务风险可控4 3、财政角色转换，供给侧调控转向需求侧5 4、2023年专项债实际可使用空间较足，可有效支撑基建投资维持高位6 5、财政支出向科技和社会保障倾斜较多，配合产业政策与就业目标发力8 6、政府性基金收入对地方财政补给减弱，中央财政转移进一步加大9 7、风险提示10 图目录 图1：2023年赤字率上调至3.0%，赤字规模38800亿元3 图2：2023年财政收入增速与名义GDP增速基本匹配3 图3：2023年，中央政府仍存在一定的加杠杆空间4 图4：地方政府偿债压力不断加大4 图5：疫情以来，企业每百元营收中的费用持续下降5 图6：2021-2023年财政主要收支政策梳理排序5 图7：2023年专项债支出节奏继续呈现出前置特征6 图8：2022年，专项债投向基建的比例在64%左右6 图9：2023年财政支出向社保就业倾斜较多9 图10：5%的增速目标是实现就业的内在要求9 图11：2022年地方政府性基金收入下滑较多10 图12：2022年，政府性基金预算收入仅完成年初预算的79%10 表目录 表1：从资金来源角度测算2023年基建的增量空间7 1、赤字映射的名义GDP增速约为6.9% 根据2023年财政赤字率与赤字规模数据，推算出2023年政府设定的名义GDP增速为6.9%。财政赤字率=赤字规模/现价GDP，在财政加力提效指引下，2023年财政赤字率上调至3.0%，比2022年的2.8%提高0.2个百分点。 2023年赤字规模为3.88万亿元，对此我们估算得到2023年现价GDP约为 129.3万亿，相比于2022年的121.0万亿增长6.9%。 扣减平减指数后，2023年实际GDP增速约为5.0%~5.3%，略高于政府工作报告中5%左右的目标。在2022年12月20日发布的报告《再平衡：东升西 渐、逆风复苏、价值重估——2023年全球宏观经济展望》中，我们预计2023年CPI同比中枢约为2.2%，PPI同比中枢约为-0.5%，根据平减指数与CPI和PPI的规律，我们推算得到2023年GDP平减指数同比增速大约在1.6%~1.9%，据此得到2023年实际GDP增速约为5.0%~5.3%。我们理解政府工作报告设定的5%左右的经济增速目标是一个底线目标。 2023年财政收入增速与名义GDP增速基本匹配，支出增速略低于名义GDP增速，但两年复合视角的财政支出力度并不弱。 根据2023年财政预算草案，2023年全国一般公共预算收入217300亿元，增长6.7%，与名义GDP增速目标基本吻合。我们认为6.7%的财政收入增速略偏保守，事实上2022年财政收入同比仅增长0.6%，大幅低于2022年5.3%的名义GDP增速，主要受到了大规模留抵退税（2.46万亿）和延缓缴税（大约5000亿）的影响，倘若这些举措不再延续，2023年财政收入增速可能达10%以上，但6.7%的增速目标也为减税降费举措留足空间。 2023年全国一般公共预算支出275130亿元，增长5.6%，略低于名义GDP增速，但我们认为支出增速的目标设定并不弱，我们需要站在两年复合的视角来进行解读。2022年在经济下行压力之下，财政积极发力，实现了6.1%的财政支出增速，2023年在高基数之下，财政加力提效，继续支撑经济平稳修复。 图1：2023年赤字率上调至3.0%，赤字规模38800亿元图2：2023年财政收入增速与名义GDP增速基本匹配 50000 赤字规模（亿元）赤字率（%，右） 4.0 名义GDP增速财政支出增速财政收入增速 3030 40000 30000 20000 10000 2525 3.02020 1515 2.0 1010 1.055 00 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 00.0-5-5 资料来源：财政部，光大证券研究所（2023年数据采自2023年财政预算草案）资料来源：wind，光大证券研究所（2023年数据采自2023年财政预算草案，单位:%） 2、中央政府是加杠杆主力，地方政府强调债务风险可控 中央政府是2023年财政加杠杆的主力，与我们前期财政年度展望中的观点基本一致。我们在2023年经济展望中鲜明地提出，2023年中央政府加杠杆仍有空间，地方政府加杠杆空间较为有限。一是，过去两年财政强调可持续，中央 政府杠杆率并未大幅上行，2022年虽然经济下行压力较大，但积极财政发力更多依赖广义财政，中央政府宏观杠杆率并未大幅上行；二是，受债务率警戒线以及债务付息压力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空间较为有限。（详见2022年11月21日发布的报告《2023年财政展望：行至水穷，静待“花”开 ——2023年度展望系列财政篇》，以及2022年12月20日发布的报告《再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估——2023年全球宏观经济展望报告》） 根据2023年财政预算草案，2023年全国一般公共预算的赤字规模为38800亿 元，比2022年增加5100亿元；其中中央赤字31600亿元，比2022年增加 5100亿元，地方赤字7200亿元，与2022年持平。新增的赤字全部是中央赤字，通过发行国债来弥补。 从2023年财政预算草案来看，对“防范化解地方债务风险”着墨较多，保证财政支出强度的同时，更多强调财政可持续和地方政府债务风险可控。2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2017年至2019年， 地方政府债务率一般稳定在90%以下，2020年债务余额快速上升，地方政府债务率升至93.6%，2021年，新增专项债继续维持高位，地方政府债务率达116%，国际上通行的标准在100%到120%之间。2022年在3.65万亿新增专项债基础上，还追加使用了5029亿结存限额，推动2022年地方政府债务率突破120%的债务警戒线。 此外，与近些年政府债务规模攀升相对应的是，地方政府偿债本金、利息规模也在不断扩大，偿债压力加大。财政部数据显示，近些年地方政府债券到期偿还本金和利息快速增长，2021年偿还本金约26685亿元，偿还利息9280亿 元。2022年1-12月，地方政府债券支付利息11211亿元，债务付息的支出占地方一般公共预算收入已达到10.3%，相比2021年的8.4%提升1.95个百分点。因此，在地方债务扩张约束下，2023年地方加杠杆空间有限。 图3：2023年，中央政府仍存在一定的加杠杆空间图4：地方政府偿债压力不断加大 中央政府杠杆率地方政府杠杆率 30 25 20 15 10 5 2018 2016 2014 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 0 30 40000 25 20