宏观专题：从124份预算报告看地方财政和债务的变化

证券研究报告|宏观专题 宏观专题 2023年2月28日 证券分析师芦哲 资格编号：S0120521070001 联系人 邮箱：luzhe＠tebon.com.cn 占烁 资格编号：S0120122070060 邮箱：zhanshuo@tebon.com.cn 投资要点： 姓名 资格编号：S11305XXXXXX 港股执业证号：非必填 邮箱：xxxxx＠tebon.com.cn 从124份预算报告看地方财政和债 务的变化 核心观点：我们选择2019-2023年31省4年的124份省级政府预算报告（2020除外），来研究近几年地方财政和债务形势的变化，主要结论如下： 2019-2023年，各地区对财政形势的判断有何变化？ 相关研究 （1）收入端：①对经济和财政形势的判断更加谨慎②疫情对财政收入的拖累，呈“倒U型”③对房地产市场下行带来的财政影响重视不够。 （2）支出端：地方政府支出责任明显扩大。一方面体现为支出项目增加，增加了疫情防控支出和省级“三保”兜底责任。二是原有项目的支出强度增加，2019-2022年，刚性民生支出在财政支出中的占比从34%提高到37.8%。 （3）形势判断：“紧平衡”贯穿疫情前后。2016年以来，一般公共预算支出的增速长期高于收入增速。 地方财政收支：2022压力加大，依赖于中央转移支付 （1）2022年只有资源型省份的财政自给率在提高，其他省份均在降低，受疫情冲击较大的东北、东部沿海地区财政自给率降幅最大，上海、吉林两省市分别降低11.2、9.9个点。 （2）由于财政自给压力加大，2022年地方财政对中央转移支付的依赖度（转移支付/地方本级一般公共预算收入）达到90.1%，为历史最高水平。 （3）地方财政收入质量下降，在疫情冲击和大规模减税降费的影响下，全国税收收入占比降至81.8%，接近历史最低区间。 （4）土地出让收入的下降也减少了地方财政可用财力，但由于土地出让收入的8 成左右为成本性支出，不宜过于高估其影响，去年土地出让收入减少2万亿带来的可用财力减少幅度相当于一般预算收入的3.7%。 各地怎么判断2023年财政形势？ 请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 （1）收入端：①两点利好：一是经济恢复，带动财政收入回升。二是2023年将迎来增值税回补效应，叠加2022低基数，税收收入增速将更为显著。②四个担忧： 一是经济恢复基础不稳固。二是中央可能在2023年继续推行部分减税降费政策，给当年财政收入增长带来压力。三是房地产市场的不确定性较大。四是盘活存量资产空间变小，拖累非税收入。 （2）支出端，四个方面的压力较大：一是债务还本付息支出，二是基层“三保” 支出和对下转移支付，三是保障和改善民生等刚性支出，四是承担经济建设任务的项目支出。 地方政府债务形势： （1）地方政府名义杠杆率（即负债率）2022年为29%，较上年提高2.5个点。分地区来看，青海、贵州超过60%警戒线，天津、辽宁、海南、甘肃四个省市均达到50%以上，接近警戒线。 （2）以地方政府综合财力衡量的债务率上升幅度更大。2022年地方政府债务率达到123.5%，较上年提高近20个点，上升幅度为历年以来最大，因为2022年地方政府综合财力出现了首次下降。 （3）2022年地方政府偿债率为13.7%，相比疫情前2019年已经接近翻倍。不考虑转移收入情况下，青海、吉林、云南、辽宁、黑龙江等五省偿债率超过50%，且大多增长较快。 （4）2022年，地方政府专项债利息负担率较高（6.0%），部分地区出现跃升，天津等7个省级地区的专项债利息负担率超过10%的警戒线。 （5）土地出让收入下降，导致专项债利息负担率上升过快，会加剧财政重整风险。未来随着房地产市场进入存量时代，土地出让收入将带动地方政府性基金支出增速放缓，专项债利息负担率的上升速度会加快，市县的财政重整风险加大。同时， 这也意味着专项债规模扩张将受到约束，不可能再现2019-2020年的跳升。 从预算报告看各地如何应对财政风险：化解隐债和基层“三保”，详见正文。 风险提示：2023经济恢复不及预期，加大财政压力；部分市县地方债务和“三保”风险压力加大；参考海外经验，疫情可能有反弹风险，将对经济和财政形势带来不确定性。 内容目录 1.地方财政形势变迁4 1.1.2019-2023：各地区对财政形势的判断如何变化？4 1.2.当前地方财政收支形势6 1.2.1.2022地方财政收支压力大，依赖于中央转移支付6 1.2.2.各地怎么判断2023财政形势？10 2.地方财政风险11 2.1.地方政府债务形势12 2.2.从预算报告看各地区如何应对财政风险16 2.2.1.隐性债务：遏制增量、化解存量16 2.2.2.三保：县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励18 3.风险提示21 图表目录 图1：部分地区预算报告披露的防疫支出规模5 图2：“三保”和“基层”在预算报告中出现的频次5 图3：刚性支出易上难下5 图4：2016年以来财政支出增速持续高于收入增速（2021除外）6 图5：2022年地方财政自给率继续下降7 图6：地方对中央的转移支付依赖度达到历史最高8 图7：财政自给率和税收收入占比正相关9 图8：税收收入占比持续下降9 图9：2022年土地出让收入大幅下降9 图10：除上海、海南外，各地区土地出让收入均下降10 图11：地方政府负债率（杠杆率）12 图12：地方政府债务率12 图13：各地区2022年负债率13 图14：地方政府债还本付息占综合财力比重14 图15：财政资金用于地方政府债付息多于还本14 图16：各地区“地方债还本付息支出/第一二本账收入和”14 图17：一般债和专项债利息负担率15 图18：各地区专项债利息负担率16 表1：各地区财政自给率变化7 表2：各地区对2023财政形势的判断11 表3：各地区2022年化解隐债的措施和成效17 表4：各地区2023化解隐债怎么做？18 表5：“三保”主体责任和保障范围的变化19 表6：各地区2023“三保”怎么干？20 近期，地方债务问题成为市场关注的焦点。债务背后是地方政府财政支出责任扩大、事权与财权不匹配等原因，对此，我们选择2019-2023年的所有124份 省级政府预算报告，来研究近几年地方财政和债务形势的变化（由于2020年各地区预算报告未能反映疫情影响，暂不纳入）。 1.地方财政形势变迁 1.1.2019-2023：各地区对财政形势的判断如何变化？ 每年年初地方两会后，各地区会陆续发布预算报告，报告中会对当年财政形势做出判断。2019-2023年的预算报告，涵盖了疫情前后财政形势的变化。 收入端有何变化？疫情压力减小，各地对财政收入的判断仍谨慎，但对房地产下行的影响重视不足。2019-2023年，各地对财政收入的形势判断有三条主要变化。一是对经济和财政形势的判断更加谨慎，2019年是“经济下行压力加大”， 2021-2023年由于疫情影响，表述都变为“经济恢复基础仍不稳固”。基于经济恢复不稳固的考虑，今年各地对财政收入的判断仍较谨慎。二是疫情对财政收入的拖累，呈“倒U型”。在过去两年各省均会列出疫情带来短收，但今年只有重庆、甘肃、青海、新疆等四个省份仍提及疫情影响。三是对房地产市场下行带来的财政影响重视不够。今年只有2个地区提及了房地产市场的不确定性对财政收入的影响（陕西、新疆），2022年为3个（北京、吉林、青海），2021年为1个（海南），2019年为5个（北京、浙江、广西、海南、陕西），但2019年大多是风险提示。 财政支出方面，地方政府支出责任明显扩大。财政支出责任的扩大体现在两个方面，一是支出项目增加，二是原有项目的支出强度增加。支出项目方面，相比疫情前的2019年，过去几年各地区在判断财政支出形势时，新提及两项支出， 一是疫情防控支出，二是基层财政“三保”支出（保基本民生、保工资、保运转），需要注意的是2022年疫情防控相关支出被纳入“三保”支出。 疫情防控至少增加了2%的直接财政支出。有14个省级地区披露了2022年 疫情防控支出规模，如广东711亿、北京近300亿，分别占全省（市）一般预算 支出的3.8%、4.2%，14个省防疫平均占比为2.3%。但是2023年开始，疫情防控支出可能逐渐减少，直到疫情结束后退出，能极大缓解财政压力。 “三保”方面，我们分别统计了“三保”和“基层”这两个关键词，在历年各地预算报告“财政形势判断”这里出现的频次。整体趋势是出现频次逐年增加，2019年“三保”和“基层”分别出现了3次、2次，2023年增加至10次、7次，表明基层“三保”压力逐年加大。 从原有项目的支出责任来看，许多刚性支出强度易上难下。养老等民生保障标准只增不降，刚性支出逐年增长。我们统计了教育、社保就业、卫生健康三方面民生支出在全国财政支出和地方财政支出的占比。2019-2022年，三项民生支出在全国财政支出中的占比从34%提高到37.8%，2019-2021年在地方财政支出占 比从38.1%提高到42.8%。 基于上述收支形势，各地区预算报告近些年来对财政形势的判断都是“紧平衡”。从数据来看，2016年以来，几乎各年份一般公共预算支出的增速都高于收入增速（除2021年外），2022年地方本级财政收入增速为-2.1%，支出增速6.4%， 二者差距达到历年最大。未来，随着宏观经济增速换挡和刚性支出持续增长，财政“紧平衡”或将成为常态。 图1：部分地区预算报告披露的防疫支出规模 800（亿元） 700 600 500 400 300 200 100 防疫支出占比(右） 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0 广东浙江江苏北京河南陕西安徽辽宁福建云南贵州广西新疆青海 0.0% 资料来源：各地区预算报告，Wind，德邦研究所 图2：“三保”和“基层”在预算报告中出现的频次图3：刚性支出易上难下 （频次） 三保基层 10 8 7 5 4 3 2 2 45% 43% 41% 39% 37% 教育、社保就业、卫生健康支出占比 全国占比 地方占比 35% 33% 31% 29% 27% 25% 12 10 8 6 4 2 0 2019 2020 2021 2022 2023 资料来源：各地区预算报告，德邦研究所资料来源：Wind，德邦研究所 公共财政支出:累计同比% 公共财政收入:累计同比% 地方财政支出:累计同比% 地方本级财政收入:累计同比% 图4：2016年以来财政支出增速持续高于收入增速（2021除外） 30 25 20 15 10 5 0 -5 200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 资料来源：Wind，德邦研究所 1.2.当前地方财政收支形势 1.2.1.2022地方财政收支压力大，依赖于中央转移支付 地方财政自给率继续下降。我国地方财政自给率并不高（地方本级一般公共预算收入/地方一般公共预算支出），并且呈现下降趋势，2019年为49.6%，自2014年的高点降低了9.1个点。2022年为48.4%，略高于2020年的47.6%，但由于土地出让金减少带来的政府性基金收入大幅下降，地方财政的实际收支压力会比 2020年更大。 只有资源型省份的财政自给率在提高，受疫情冲击的东北、东部沿海地区降幅最大。分地区来看，山西、内蒙古、陕西、新疆四个资源型省份的财政自给率较2021年提高3个百分点左右，主要由于2022年大宗商品价格维持相对高位。东 北和东部沿海地区的财政自给率降幅高于其他地区，其中受疫情冲击较大的上海、吉林两省市降幅最大，分别为11.2%、9.9%。 由于财政自给压力加大，地方财政对中央转移支付的依赖度达到历史最高。 2022年年初，中央对地方转移支付预算为9.8万亿