城投债监管的央地脉络及重点政策梳理：2018起

城投债监管的央地脉络及重点政策梳理：2018起 YY团队2023/1/30 摘要 在《YY城投手册》中，我们曾经梳理过截至2021年底的城投监管政策史。2022作为大变局之年，在隐债问题上，国发[2022]2号文直指城投危地贵州；国发办[2022]20号文则在省以下的财税体制改革时，也提及了地方隐债监管问题；此外，财政部时隔三年重启问责16起；财政部长刘昆也频频表态。如今，我国 十年化债计划已过一半，本文梳理2018年计划开始以来关于平台融资的财政口径，明晰中央地方对隐性债务的监管政策变迁。 中央方面，其中有四篇文章需要重点关注。中发[2018]27号文明确了隐债认定标准、摸底其规模，并设定了5-10年的隐债清零目标及处理手段；银保监发[2021]15号文明确界定隐性债务的产生路径、判断隐性债务平台公司的标准、以及限制承担隐债客户的贷款。国发[2022]2号文（贵州）从增收、展期+降息、新增限额、降低风险等级四个方面厘清中央对化债的指导意见和支持方式；中发[2018]27号文则是提出规范各类开发区财政管理体制、加强地方政府债务管理,铺垫未来的隐债监管责任改革。整体来看，短期内城投受益于近两年稳增长，风险可控地区融资端将会边际放松，但长期而言“遏增化存”的化债大方向不变。 地方方面，地方政府贯彻中央精神，近两年对平台融资的趋势也呈现长期趋严、边际微松。这是因为在“遏增化存”的大背景下，受益于近两年稳增长诉求，风险可控、合法合规的部分地区平台融资将会边际放松。 财政部长刘昆的公开表态具有一定前瞻性。相比起中央或地方对平台融资监管的出台政策、条例，会援引较多数据、且往往结合财政目的谈隐债监管政策。2022年“打破政府兜底预期”、“实现地方政府债务按统一规则合并监管”两条表述值得关注。 本文仅梳理政策脉络，以努力纪实。 目录 城投债监管的央地脉络及重点政策梳理：2018起错误!未定义书签。 摘要1 目录2 1.中央对平台融资的监管政策梳理3 1.1平台融资监管史概述3 1.22018年-2021年中央重点政策解读7 1.32022年中央重点政策解读9 2.地方对平台融资的口径：贯彻中央大方向，各区口径有差异13 3.财政部长刘昆的表态15 瑞霆狗（深圳）信息技术有限公司免责声明17 表目录 图表1融资平台监管政策历程3 图表2隐性债务来源与化解方法3 图表32018年以来隐性债务增速5 图表4城投有息债务结构5 图表52018年-2021年中央对平台融资监管政策梳理7 图表62022年中央对平台融资政策口径梳理9 图表7国发[2022]2号文重点表述10 图表82022年两轮隐债问责对比11 图表9国办发[2022]20号重点表述12 图表10近两年地方对平台融资监管政策梳理13 图表11财政部长刘昆表态梳理15 1.中央对平台融资的监管政策梳理 1.1平台融资监管史概述 在YY以前的报告中（详见《YY城投手册》），我们曾梳理过城投的政策监管周期。 图表1融资平台监管政策历程 数据来源：政府官网，YY评级整理 （1）2010年以前城投起步、监管宽松：2008年金融危机，国家出台四万亿计划，特殊历史环境为城投平台创造了快速发展的条件。国办发[2008]126号文，提出扩大城投债发行。随后银发[2009]92号文“支持有条件的地方政府组建投融资平台”，投融资平台这一说法首次出现在官方文件中，城投快速增长。 图表2隐性债务来源与化解方法 数据来源：财政部地方全口径债务清查统计填报说明(2018)、公开资料，YY评级整理 （2）2010年—2014年8月监管起步，先紧后松：平台快速增长后，债务风险日益加大。2010年相关监管陆续出台。国发[2010]19号文首次对融资平台进行了明确定义，2012年经济下行，同年3月银监发[2012]12号文的发布开启了新一轮宽松周期。 （3）2014年9月—2015年4月严格管控，厘清界限：政府对平台债务风险重视程度提升，2014年提出“开正门堵偏门”。同年9月月国发[2014]43号出台，提出：①剥离融资平台公司的政府融资职能②存量债务甄别，纳入预算管理③规范地方举债机制：一般债、专项债限额管理。 （4）2015年5月—2016年9月部委分歧，各抒已见： 2015年经济继续下行，稳增长再次成为首要目标，多部门发文支持在建项目的融资需求，43号文实质被削弱，城投政策转松，2015年3月财政部下达第一批置换债券额度帮助地方缓解偿债压力。 （5）2016年10月—2017年6月增长过快，边际严控：2016年中国政府供给侧改革启动，下半年稳增长压力减轻，防范地方债务风险再次成为主要矛盾。2016年10月国办函[2016]88号文结束上一轮宽松周期，要求建立债务风险应急处置工作机制。另外，财预[2017]50号文、62号文、87号文、92号文分别规范了地方政府担保融资、土储融资、政府购买服务、PPP融资。 （6）2017年6月—2018年6月调控升级，管控严格：这段时间的政策强调严控政府债务增量，着重政企隔离。 （7）2018年7月—2020年底政策分化，长线化债确立，但是边际放松：中美贸易摩擦叠加疫情冲击，基建再次成为稳经济的抓手。2018年7月国务院常务会提到“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”。 但对隐性债务的管控并未放松，银保监办发[2018]76号文强调“在不增加地方政府隐性债务的前提下,加大对资本金到位、运作规范的基础设施补短板项目的信贷投放”中发[2018]27号文（未公开）第一次明确了隐性债务的范围。 （8）2020年年底至2021年底发行端收紧，直视化债：2021年经济从疫情中恢复的较好，且在上一宽松周期中城投平台的债务规模再次大幅增长，降杠杆再次成为主要任务。此轮收紧政策的重要文件可操作性较强，但大多保密。 包括财预[2020]118号文将地方政府债务划分为“红、橙、黄、绿”四档进行分级管控；银保监发[2021]15号文：“对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构不得新增流贷”等，对部分城投的流动性产生很大压力。 图表32018年以来隐性债务增速 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2018201920202021 城投带息债务余额（万亿） 增速 数据来源：wind，YY评级整理 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2018 2019 2020 2021 城投债占比其他有息债务 图表4城投有息债务结构 数据来源：wind，YY评级整理 （9）2022年延续2021年，发行端收紧： 2022年是十年化债（2018始）的第五年，比起往年，2022年4月中央全面深化改革委员会对隐债化解长效机制（遏制增量、化解存量、开好前门、强化问责、平台转型等方面）的提法从“建立”变成了“完善”，可见长效机制已初步建立，化债速度存在新中枢。典型文件如：国办发[2022]20号文要求加强地方债务管理，压实市县主体责任、节支增收降低偿债负担；国发[2022]2号文 （贵州）鼓励金融机构置换隐性债务，避免资金链断裂；问责方面，时隔三年财政部重启问责16则。2021年以及2022年出台的诸多措施直接导致2022年城 投债净融资规模仅1万亿左右，同比几乎被腰斩。 但由于2022年经济下行压力大，稳增长再次成为主要矛盾。中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出支持符合条件的企业发行新型城镇化建设专项企业债券；此外，作为银发〔2020〕29号文的延续，外汇局也新出台了23条政策利好平台融资。因此，2022、2023年城投监管存在边际微松的可能。 1.22018年-2021年中央重点政策解读 图表52018年-2021年中央对平台融资监管政策梳理 时间 文件名 重点概述 政策分化，边际放松 《中共中央国务院关于防范化 积极推进政府性债务管理改革，统筹资金、 2018-08 解地方政府隐形债务风险的意 偿还一批；债务置换、展期一批；项目运 见》（中发27号文） 营、消化一批；引入资本、转换一批 2018-08 《中国银保监会办公厅关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》 在不增加地方政府隐性债务的前提下，加大对资本金到位、运作规范的基础设施补短板项目的信贷投放。引导保险资金入市，满足融资平台合理融资需求 2018-09 《关于印发〈地方政府隐形债 终身问责、倒查责任 务问责办法〉的通知》 2019-05 《政府投资条例》 明确政府投资的边界范围，理清政府和社会的分工，通过负面清单的方式制止违规融资 2019-06 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 创设“专项债+市场化融资”模式，明确隐性债务免责情形等 2019-06 《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》 稳妥化解隐性债务存量；规范了隐性债务化解方案，为隐性债务市场化化解创造了条件 管控加码，收紧明显 将区域划为“红橙黄绿”四档（120%-200%- 2020末 交易商协会窗口指导 300%）红橙区域只能借新还旧，黄绿区域可增发新债分类管控资产负债率，保持合理债务水平： 2021-03 《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》 各地方国资委可参照中央企业资产负债率行业警戒线和管控线进行分类管控，对高负债企业实施负债规模和资产负债率双约束。 2021-04 《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》 把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。 《深圳证券交易所公司债券发 不得新增政府债务。募集资金用于偿还公司 2021-04 行上市审核业务指引第1号— 债券以外存量债务的，发行人应当披露拟偿 —公司债券审核关注事项》 还的存量债务明细。要求银行保险机构打消财政兜底幻觉，严禁 《银行保险机构进一步做好地 新增或虚假化解地方政府隐性债务，妥善化 2021-07 方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监发15号 解存量地方政府隐性债务。限制有隐债的主体新增流贷和参与地方政府 文） 专项债券项目的配套融资，促进城投平台实质化债。 数据来源：政府官网，YY评级整理 2018年至今，两份隐债监管文件最重要。第一份是《中共中央国务院关于 防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发27号文），第二份是《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（15号文）。 根据市场以及媒体披露的部分内容，中发27号文（未公开）内容大致包括两方面： ①摸底隐性债务、明确认定标准：定义隐债为“地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。”研判地方政府及其下属各类投融资平台、事业单位等中，包括合规和非合规的到底有多少需要财政承担偿还/代偿/担保/兜底等责任，以及隐性债务认定的截止日期。 ②设定了5-10年的隐债清零目标及处理手段：处理手段以地方政府为主导，通过控制项目规模、压缩三公经费、统筹政府收入、盘活存量资产、引入社会资本、市场化转型等多种方式解决。 中发27号文的意义在于明确了隐债定义，同时确定了后续监管政策的核心线索——“禁止新增、化解存量”，后续一系列的地方化债政策可以说都是围绕27号文的顶层设计展开的，包括最主要的隐债置换、化债试点、城投限制等。 27号文作为标志，开启了十年化债计划。 而15号文的重要意义在于，明确了隐性债务的产生路径、以及提出了较为严格的融资限制条款。其内容包括： ①明确界定隐性债务的产生路径：明确界定并禁止在平台公司和PPP主体融资中的违规新增地方隐性债务行为，从源头、路径上控制了隐性债务的增加。；例如：银