财政数字化最佳实践白皮书

编制委员会 总编胡玉海主编（排名不分先后）史训平（江苏省财政厅）张 骏（江苏省财政厅） 尚海涛（陕西省财政厅）顿新杰（湖北省财政厅） 俞雄王飞孙明 毛旭黄俊 腾晓 专家顾问（排名不分先后） 王蕊张磊沈康陈景明丁月利任开锋 责任编辑 杨浩王瑞 目录 CONTENTS 1.卷首语————————————————————————————————03 观点一：财政核心业务一体化和集中化，需要全面云化做技术支撑03 观点二：充分利用自主创新技术，满足财政业务连续性要求04 观点三：建设服务中台以沉淀财政公共服务，灵活应对业务变化和未来演进04 观点四：建设财政大数据平台，深挖数据价值，为决策提供支撑04 2.财政数字化发展阶段和建设要求—————————————————————05 2.1财政数字化发展阶段05 2.2财政数字化建设要求06 3.财政数字化建设模型——————————————————————————08 4.财政核心业务一体化和集中化，需要全面云化做技术支撑——————————10 4.1核心观点阐述10 4.2最佳实践：陕西财政12 01 5.充分利用自主创新技术，满足财政业务连续性要求—————————————14 5.1核心观点阐述14 5.2最佳实践：湖北财政15 6.建设服务中台以沉淀财政公共服务，灵活应对业务变化和未来演进——————17 6.1核心观点阐述17 6.2最佳实践：江苏财政19 7.建设财政大数据平台，深挖数据价值，为决策提供支撑———————————21 8.拥抱创新：财政数字化建设建议与展望——————————————————23 8.1从顶层设计入手，一省一策23 8.2积极拥抱新技术，持续向未来演进23 8.3以开放思维打造繁荣的应用生态24 02 数字化已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要手段，财政作为国家治理的基础和重要支柱，利用数字技术实现财政数字化转型尤为关键。近年来，我国在财税体制改革和财政制度建设方面全面发力，实现了多点突破。全国财政单位在《财政信息化三年重点工作规划 （2019-2021年）》、《关于推进财政大数据应用的实施意见》等文件的指导下，按照“横向一体化、纵向集中化、全国系统化”的建设思路建设了财政核心业务一体化系统，有力地促进了全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的形成。但是全面深化预算制度改革，加快建立现代化财政制度，推进财政治理体系和治理能力现代化的进程仍然任重道远。本白皮书通过财政数字化的实践经验总结，提出四个观点，旨在帮助财政单位持续发挥信息化的引领和支撑作用，为推进财政信息化、一体化、集中化和数字化建设提供参考。 1卷首语 观点一： 财政核心业务一体化和集中化，需要全面云化做技术支撑 财政行业信息化一次全面的转型升级，这个过程需 要领先的技术作为支撑，云化的架构是必选项。一 技术支撑，还可以使应用更加敏捷和健壮，更好地 支撑业务的转型升级。 03 财政行业以预算一体化建设为契机，采用信息化大集中建设模式，使业务标准化、数据规范化，真正把业务全流程打通。预算一体化建设可以说是 方面，通过云平台的自动化能力，可以解决大集中后更大规模的IT基础设施集中管理和资源动态调配的复杂度问题；另一方面，利用丰富的云服务作为 1卷首语|财政数字化最佳实践白皮书 观点二： 充分利用自主创新技术，满足财政业务连续性要求 财政行业的预算一体化建设是核心业务系统的一次全面转型升级，与国产化的主流趋势相结合，同步实现了业务转型和核心业务系统的国产化替代。云化架构为国产化替代提供了最佳的技术方案。基于云平台，将国产化与分布式技术相结合，提供大 规模的弹性的计算能力，保障核心业务系统的高可靠性和高性能；高效的迁移工具和成熟的迁移工程方法，保证了最小代价的国产化切换，助力业务平稳上线。 观点三： 建设服务中台以沉淀财政公共服务，灵活应对业务变化和未来演进 预算一体化系统全面云化后，存在大量的公共服务用于承载跨系统跨部门的应用交互，这些公共服务是实现更广泛财政业务标准化和升级的关键。通过建设服务中台，可以沉淀大量的财政公共服务， 最大程度实现服务的复用，避免形成新的烟囱系统，同时为生态伙伴提供开放、标准的能力，有利于构建良好的财政行业生态。 观点四： 建设财政大数据平台，深挖数据价值，为决策提供支撑 财政一体化聚合了原本离散的海量数据，在建设的过程中，需要考虑架构上支持向大数据技术演进。通过财政大数据平台整合全省财政财务数据，打造集数据采集、数据处理、业务场景分析、分析模型建立、决策支持、可视化展示平台于一体的财 政数据平台，提升数据化管理与服务能力，及时准确掌握政府资产状况和财政收支情况，做到“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”，牢牢把握社会经济发展主动权和话语权。 04 2财政数字化发展阶段和建设要求 2.1财政数字化发展阶段 财政行业历来重视数字化建设工作。自从计算机技术开始普及，以信息化为载体和工具，财政行业就逐步脱离了实体账册；随着2002年启动的“金财工程”的建设，财政核心业务实现了从线下到线上的历史性跨越，进入了信息化管理的时代；近年来，以云计算等信息化技术作为深化改革的支撑，财政行业通过建设全国统一的一体化系统，大力推 动预算管理现代化。随着一体化和大集中的全面推进，为财政数据分析提供了基础，使财政大数据建设进入到实质性阶段。下一步，结合财政大数据应用实践和人工智能等技术的应用探索，最终将引领财政走向智慧财政。纵观财政发展历程，技术和业务互相驱动，基础设施和信息化技术是支撑财政发展的坚实基础，需要随着业务的发展持续演进。 图2-1财政数字化发展阶段 阶段一：一体化和集中化 由于借助虚拟化技术可以突破传统架构（以物理机为典型代表）的资源局限，将单个物理机资源 抽象给多个用户使用，因此，当前大部分省份已经完成了虚拟化的基础设施建设，部分省份基于虚拟化平台完成了预算管理一体化和省级的集中化目标。 05 2财政数字化发展阶段和建设要求|财政数字化最佳实践白皮书 但是全省大集中后，财政系统业务量大、用户数量多、访问集中，使虚拟化在稳定性、性能、易维护方面面临挑战，难以有效地支撑财政业务的持续演进。 阶段二：泛一体化 云计算基于统一的管理平台，将虚拟资源整合为资源池，支持虚拟机全生命周期管理，具有自动扩缩容等能力，可大幅提升管理效率和自动化程度。基于云计算技术构建的财政云平台和业务系统，可以满足大并发、快速响应、资源集约等需求。通过微服务架构建设财政公共服务平台，可以高效支撑 部推软件的整合落地和生态建设，满足一体化系统部署和应用指南要求。此外，大数据的云化部署可支撑财政大数据的平滑落地，实现向智慧财政演进。 阶段三：智慧化 在财政大数据平台的基础上，依托人工智能、区块链等新技术，可以协助解决复杂、动态、精准化的财政收入场景应用问题，提供基于财政大数据的智慧财政建设基础，实现财政向现代化和智慧化转型。 2.2财政数字化建设要求 2019年，财政部印发了34号文《财政信息化三年重点工作规划（2019-2021年）》，明确提出要按照建立现代财政制度的要求，形成全国统一的业务规范和技术标准，基本构建以财政核心业务一体化系统为基础、集中化部署为手段、大数据应用为途径、财政云平台为支撑的现代财政数字化体系，包括：构建财政核心业务一体化系统，实现财政资金全生命周期和全面的预算绩效管理，解决财政资金跨层级流动的动态跟踪；全面落实集中化部署，实现核心业务系统省级应用集中，解决分散建设造成的业务规范不统一、技术标准及数据结构不兼容等问题；建设财政云平台，分阶段、分层次推动财政云建设，推进信息系统云化应用，提高需求响应速度和部署效率；开展财政大数据应用，初步建立 财政大数据中心，发挥数据在财政管理、政策完善、决策优化、风险预警方面的积极作用。 2021年4月，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，从七个方面对深化预算管理制度改革提出了要求，其中预算管理信息化是推动预算管理制度改革的基础支撑，通过先进的数字化技术，保证数字化治理理念的落地，实现财政数字化转型，加快现代财政制度建设的进程。 综合相关政策要求，财政作为国家治理的基础和重要支柱，迫切需要运用信息化手段推动现代财政制度的建立、助力财政治理能力的提升。财政数字化建设对财政现代化制度的建立具有重要意义。 06 07 为现代化财政制度建立提供有力技术保障并为改革向纵深推进提供助力 按照《新预算法》、《深化财税体制改革总体方案》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等要求，我国在推进中期财政规划、建立预算管理新模式、改进预算控制方式、加强地方政府债务管理、预算公开等方面出台实施了一系列制度规定，初步形成了较为科学完整的预算管理体系。现代财政制度的建立取得了重要进展，迫切需要利用信息化手段，系统地巩固改革成果，构建落实到位的财政数字化支撑保障能力。 汇聚、整合和挖掘财政数据资源，开展数据的供给侧改革，构建数据服务能力 大数据是重要的创新技术、基础设施、生产要素和战略资源，已成为政府治理能力现代化的重要驱动力。现代化财政管理信息系统建设迫切需要实现从以“流程为主线”向以“数据为核心”转变，高效采集、有效整合财政数据资源，构建“上下贯通、左右联通、内外融通”的财政大数据平台和国家财 政信息资源管理与服务体系，形成以数据为支撑的财政治理能力和治理体系，可以显著提升财政优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的精准性和有效性。 将数据视为生产要素，落实财政数字化建设从分散建设向集约化建设的转变，推动财政管理信息系统迈入集中化建设的新阶段 根据《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，应将数据纳入生产要素管理范畴。生产要素的形态随着经济的发展而不断变迁。土地、劳动力是农业时代重要的生产要素，之后，资本成为工业时代重要的生产要素，同时还催生出技术、管理等更多生产要素。随着数字经济的发展，以大数据为代表的信息资源向生产要素的形态演进，数据已和其他要素一起融入经济价值的创造过程中，对生产力的发展产生了广泛的影响。 3财政数字化建设模型|财政数字化最佳实践白皮书 财政数字化将依托新技术，围绕收入、支出、资金、资产四个核心业务主题加强数据治理和深度应用，针对项目和债务进行全生命周期管理，构建智慧财政系统，实现以项目全生命周期管理为主线，支撑预算编制、调整、执行、核算、决算、内控、绩效、监督等一体化、全流程、智能化的管理，提高预算管理规范化、标准化和自动化水平，最终实现资金的可视化、数据及流程的智能化，以及业务处理和操作的便捷化。 全新的财政信息系统不仅承载着项目管理、预算编审、预算执行、会计核算、绩效管理等财政核心业务，同时还要与财政内外部信息系统进行业务贯通和数据共享，是实现财政管理改革落地，财政数字化转型的重要保障。 财政信息系统将立足于全局业务的管理需要，着力提升应用系统的用户体验，完善财政核心业务的一体化建设。基于财政部的标准框架，构建财政数据标准管理体系，落实业务系统与数据的大集中，并充分利用大数据技术提升财政数据的价值，应用新技术实现财政的云化、服务化转型，构建基于新平台的完善的运维管理体系。 财政数字化模型层次划分如下： 第一层：标准化、集中化 3财政数字化建设模型 标准化 业务规范与技术标准是对各项业务、数据及技术的共同理解，这些理解已由财政部统一确定，作为业务与技术标准在财政体系内被共同遵守，为全国的数据重用和数据质量的提升奠定了基础。财政信息系统的设计必须以财政部制定的业务规划及数据标准为基础，同时围绕标准本身构建标准管理组织、制度、流程及数据标准管理平台架构设计，以使财政部的数据标准能在财政信息系统建设中被完全遵从，并具备自动化持续运营的能力。 集中化 随着新一轮财税体制改革的系统化推进，围绕 着财政预算，国库管理业务横向到