拉丁美洲和加勒比的变革：以任务为导向的方法（英）

在拉丁美洲和的转型变革加勒比海 面向任务的方法 马里亚纳Mazzucato 感谢您对拉加经委会的这份出版物感兴趣 如果您想收到有关我们编辑产品和活动的信息，请注册。当您注册时，您可以指定您感兴趣的特定领域，您将以其他格式访问我们的产品。 注册 在拉丁美洲和的转型变革加勒比海 面向任务的方法 马里亚纳Mazzucato 本文件由伦敦大学学院（UCL）创新和公共价值经济学教授兼创新与公共目的研究所（IIPP）创始所长玛丽安娜·马祖卡托（MarianaMazzucato）编写，作为拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会）与德国国际合作机构（GIZ）合作方案活动的一部分，由德国联邦经济合作与发展部（BMZ）资助。 作者要感谢拉加经委会代理执行秘书马里奥·西莫利（MarioCimoli），直至2022年9月30日，并感谢拉加经委会生产、生产力和管理司顾问曼努埃尔·贡萨洛、经济事务干事安德里亚·拉普莱恩和塞西莉亚·普洛蒂埃以及协理经济事务干事NunziaSaporito的合作。 还要感谢伦敦大学学院创新与公共目的研究所（IIPP）的团队的投入，特别是ManuelMaldonado和LucaKühnvonBurgsdorff，感谢他们在协调该项目方面的帮助。 作者非常感谢劳拉·巴博萨·德·卡瓦略、艾丽西亚·巴尔塞纳、何塞·科罗纳多、莎拉·多伊尔、西蒙娜·加斯佩林、马丁·古兹曼、索菲亚·乌尔塔多、莱纳·卡特尔、卡洛塔·佩雷斯和卡拉·雷纳的深刻评论。 本文件中表达的观点未经正式编辑转载，是作者的观点，不一定反映本组织或其所代表国家的观点。 联合国发表LC/TS.2022/150 /rev.1 地理分布:L 版权所有©联合国，2023保留所有权利 印刷在联合国,圣地亚哥s.22-01308 该出版物的引用应为：M.拉丁美洲和加勒比地区的转型变革：以任务为导向的方法（LC/TS.2022/150/Rev.1 ），圣地亚哥，拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会），2023年。 全部或部分复制本作品的授权申请应送交拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会）文件和出版物司publicaciones.cepal@un.org。会员国及其政府机构可不经事先授权复制本作品，但请说明资料来源，并将复制情况通知拉加经委会。 内容 前言5 执行总结7 章我 一个新的目的拉丁美洲和的感觉加勒比11 第二章 拉丁美洲的结构性问题和瓶颈 和加勒比15 第三章 以产业政策为中心再次呼吁 的发展策略23 一个。............................................................................................................面向工业策略24 第四章 从拉丁美洲的挑战驱动案例中学习 和加勒比33 A.智利:采矿业作为垫脚石 可持续发展34 B.墨西哥：从钢铁到先进制造业的挑战 蒙特雷,新利昂35 C.乌拉圭：Ceibal计划，一项雄心勃勃的数字化倡议包容37 D.阿根廷:COVID-19作为生产大流行 和技术挑战38 E.哥伦比亚:设计一个保健系统波哥大39 F.中美洲：来自区域电力市场 可持续发展的能源战略203040 G.利用自然资源的经济发展41 H.巴拿马:水资源管理作为一个全球普遍好43 I.加勒比：可持续旅游业是经济的杠杆 和社会发展44 第五章 治理任务：公共部门的能力、工具、 和机构设计49 A.公共部门功能50 B.面向任务的工具53 1.成果导向预算53 2.战略采购54 3.动态评价56 C.面向任务的机构58 1.公共投资银行58 2.国有企业(国有企业)60 3.公共创新实验室63 第六章 新的社会合同67 A.公民参与:参与和共同创造67 B.公共和私人:一个新的交易69 第七章 结论和关键建议75 参考书目77 前言 伦敦大学学院创新与公共目的研究所MarianaMazzucato教授的序言 拉丁美洲和加勒比（LAC）国家彼此之间差异很大，但公平地说，该地区正在共同经历深刻的政治和经济变革。新冠疫情更广泛地暴露了福利国家、卫生系统和公共部门能力的潜在弱点。通货膨胀的生活费危机使问题更加复杂，进一步危及最脆弱的社区和社会成员。与此同时，气候危机迫在眉睫，规模和强度都在增加 5 。 水,生物多样性和soil-related 危机。然而，拉丁美洲和加勒比内部的结构性挑战构成了最大的障碍：该地区对自然资源的依赖、生产力低下、机构和治理能力薄弱以及财政空间紧张，仅举四例。 将这些结构性挑战转化为包容性增长、可持续发展和共享繁荣的结构性机遇是本报告的主题 。这是一个既要谈论经济增长率又要谈论其方向的问题。为了使拉丁美洲和加勒比国家走上新的定向增长道路，应对我们这个时代最紧迫的挑战，该地区需要一种新的投资、创新和工业战略方法。这并不是要回到过去久经考验的工业政策——旨在加强进口替代或实现价格竞争力的政策——尽管保留一些重要因素无疑是有价值的。这是关于从根本上重新思考国家的角色，不是作为市场操纵者，而是作为一个有能力、有能力和自信的市场塑造者。这是关于设计国家，企业，劳工和公民之间的关系，以期以更有目的的方式实现社会和环境成果。这是关于一种新的以使命为导向的工业战略方法。因此，我很高兴向联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会）提交我们的独立报告，拉丁美洲和加勒比地区的转型变革：以使命为导向的方法. 拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会） 任务并不容易，要取得成功，拉丁美洲和加勒比国家可以制定一种全政府参与的工业战略方法——这种方法的重点不是补贴特定部门，而是确定最紧迫的挑战，并围绕这些挑战动员大量不同部门之间的合作。这也意味着不再针对和投资特定技术，而是确定可以开发新的突破性技术的社会和环境结果。事实上，以任务为导向的方法要求我们彻底改变产业政策：确定结果，并以目标驱动的方式在所有部门围绕这些结果动员起来。这对政府内部所需的能力产生了巨大影响，而该地区领导人长期以来一直忽视这一领域。同样重要的是重新设计政策和机构，使其更加注重成果。它还对政府与企业之间的关系产生重大影响，在两者之间建立更加共生的关系，即金融和创新的风险和回报是共同的，这将是至关重要的 。最后，通过以任务为导向的方法，问责制和合法性问题变得更加重要，这意味着可以提升公民参与和新的评估形式。 6 这份报告是在紧张的半年时间里写成的，其中相当多我在伦敦大学学院创新与公共目的研究所团队的支持 和拉加经委会。本报告的目的不是为LAC制定明确的途径，而是为该地区的政策制定者提供 新的词汇和框架，以及支持它们的政策，工具和机构。它给拉丁美洲和加勒比地区的政府带来了紧迫感和目标感，而这种紧迫感和目标感一直缺乏，现在也是需要的。我完全致力于支持该地区各国政府努力实现更具包容性和可持续性的未来，我希望这份报告能够帮助他们做到这一点。 执行概要 •报告认为，如果拉丁美洲和加勒比地区（LAC）对其工业和创新战略采取以任务为导向的方法，以促进跨部门投资和创新，以实现关键目标，那么该地区就可以在增长方向和增长率方面受益。 7 •虽然LAC内的国家彼此之间非常不同，但在条款 在机构和经济能力方面，可持续发展目标（SDG）可在所有拉丁美洲和加勒比国家用于指导经济政策，重点关注与人人享有健康、缩小数字鸿沟和在整个生产系统实现净零排放相关的挑战。 •以使命为导向的工业战略方法可以（而且必须）正面解决许多拉丁美洲和加勒比国家面临的结构性挑战，目的是将其转化为经济增长、提高生产率和提高工资的关键机会 。至关重要的是，国家需要更多的财政空间与私营部门共同投资于气候适应等领域。因此，重点不能放在限制政府支出上，而是放在长期公共投资的结构上，这种投资可以提高增长和生产率，同时有助于解决社会挑战。 •该报告收集了该地区为解决健康不平等、数字鸿沟和气候变化而实施的挑战驱动和以结果为导向的公共政策的经验教训。有一些积极的事例表明，必须吸引和协调公共和私营部门的投资，并发展具有明确任务和责任的机构。我们的重点是如何通过更全面和系统的方法来改善这些经验。 •报告强调，可以特别注意将自然资源从被视为需要补贴的部门转变为进行结构改革和转型的部门，使之成为可持续增长的投入。 拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会） •投资还必须在国家能力范围内进行，有能力以结果为导向的方式使用政策、工具和机构。这种方法需要安全的实验场所，例如公共创新实验室，可以帮助政府“边做边学” ，同时雄心勃勃地、有目的地投资于自己的能力。在拉加地区，以任务为导向的办法可受益于每个国家投资于一个政府实验室，每年所有国家都可以进行“行之有效的”对话，也许在拉加经委会届会上。 •政府可以扩大其政策工具包并使其多样化，利用围绕知识共享的新型采购、条件和政策，同时促进组织学习和实验。 •建立和重新设计面向任务的机构，如国有企业和公共银行，也是至关重要的。它们的结构可以站在政府努力的前沿和中心，引导创新和投资实现更具包容性和可持续性的结果 。这要求对体制和组织设计给予与政策设计同样多的关注。它还要求对公共投资、贷款和补贴提出更大的条件：以换取各部门的投资和变革。 8 •以任务为导向的方法意味着将公共任务与私人任务相结合目的。这需要国家和企业都愿意 以更加共生的方式一起工作，提供重新思考社会契约的机会。所有政府工具中嵌入的 条件对此很有用，不是微观管理企业，而是确保达成“交易”，以便公共支持以私人投资和转型换取，从而创造更具包容性和可持续性的经济。 •提高决策合法性的必要性在本报告中起着核心作用，因为它强调了公民更多地参与和更动态的评估对政府问责的重要性。 •本报告为拉丁美洲和加勒比地区的政策制定者提供了新的词汇和框架，以及支持它们的政策、工具和机构。它给该地区各国政府带来了紧迫感和目标感，而这种紧迫感和目标感一直缺乏，现在也是需要的。 经济增长和创新不仅有速度，而且有方向。 利用产业战略将经济转向更具包容性、韧性/多样性和可持续的增长道路，意味着设定明确的目标 ，并围绕这些目标定位创新、伙伴关系、政策工具和机构。 章我 拉丁美洲和加勒比的新目标感 拉丁美洲和加勒比地区当前面临的危机，11 事实上，世界经济是相互关联的。COVID-19大流行和乌克兰战争凸显了寻找新引擎和流程来支持经济增长的必要性。对化石燃料的依赖、薄弱的卫生系统和脆弱的全球供应链只是需要紧急关注的一些挑战。在拉丁美洲和加勒比地区，当前的危机因之前的情况而变得更糟：商品主导的发展、低生产率、国际收支限制、领土和生产异质性、社会脆弱性、机构能力薄弱和财政空间有限（GrassiandMemoli，2016;费尔南德斯-阿里亚斯，2017年;奥坎波，2017年;阿尔塔米拉诺，2019）。如何将这些挑战转化为整个经济投资和创新的机遇，是本报告的主题。 在这种情况下，需要一种不同的经济发展模式——一种包含旨在最大化公共利益的工业战略 ，指导创新和投资活动，共同创造一个更具包容性和可持续性的经济的模式（Rodrik，2004年和Mazzucato，Kattel和Ryan-Collins，2019年）。报告主张将产业战略作为经济发展战略的核心。长期以来，工业战略一直是自上而下指导和选择特定部门或技术支持（“挑选赢家”）的代名词。相反，以任务为导向的工业战略不是选择部门，而是所有部门投资的挑战 。它通过挑选愿意并需要转型才能到达那里来催化更多的额外性（Mazzucato，2018a）。 拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉加经委会） 通过采用以使命为导向的工业战略，拉丁美洲和加勒比国家拥有推动包容性和可持续经济增长的巨大机会。这是一个不小的转变。它要求政府接受其在积极塑造市场方面的作用，并摆脱过时的观念，这些观念认为国家与企业之间以及经济、社会和环境政策之间存在明显鸿沟。这意味着从“挑选”特定部门（例如自然