1996年台海危机的经验教训：防止升级和战争

在中国的战略视角17 避免升级和避免战争: 1995-1996年台湾海峡危机的教训 克里斯汀Gunness和菲利普·c·桑德斯 国防大学中国军事学院研究中心 中国军事事务的研究中心 中国中心的使命是作为国家协调中心和资源中心，就中华人民共和国的国家目标和战略态势以及国家开发、部署和部署支持其国家战略目标的有效军事工具的能力进行多学科研究和分析交流。该中心向国防部（DOD）、其他政府机构和国会的官员通报这些努力的结果。该中心还让国防大学和国防部专业军事教育系统的其他组成部分的教职员工和学生参与其工作的各个方面，从而协助他们各自的教学、培训和研究计划。该中心有一个积极的外联计划，旨在促进美国和国际中国军事分析家之间的交流。 封面图片：格鲁曼公司战斗机中队154“黑骑士”的F-14A雄猫从海军航空母舰USS发射独立在操作期间台湾东部,1996年3月10日 (美国海军) 避免升级,避免战争 避免升级和避免战争：1995-1996年台海危机的教训 克里斯汀Gunness和菲利普·c·桑德斯 中国军事学院国家战略研究中心中国的战略视角,17号 系列:编辑菲利普·c·桑德斯 国防大学出版社华盛顿特区 2022年12月 其中明示或暗示的意见、结论和建议仅代表贡献者的意见、结论和建议，并不一定代表国防部或联邦政府任何其他机构的观点。已获准公开发布;分发不受限制。 本作品的部分内容可在未经许可的情况下引用或转载，前提是包括标准的来源信用额度。 NDU出版社希望得到重印本或评论的礼节性副本。2022年12月第一次印刷, 有关国家战略研究所的最新出版物，请访问inss.ndu.edu/Publications.aspx。 升级控制和台湾海峡 内容 升级控制和台湾海峡 致谢 首先，我们感谢前国防部长办公室中国、台湾和蒙古办公室、现为新加坡国立大学负责人的德鲁·汤普森（DrewThompson）构思这个项目，并要求中国军事博览会研究中心（CSCMA）承担这个项目。我們感謝國防部長政策辦公室的研究資金，這使KristenGunness和RobertSuettinger能夠參與和支持翻譯和我們前往台灣的重新搜索之旅。 第二，我們感謝美國在台協會、台灣國防大學和高級政策研究委員會支持我們的研究之旅，並為安排在台灣的研究訪談提供寶貴協助。 第三，我们感谢罗伯特·苏廷格（RobertSuettinger）帮助构建了这项研究，并对早期的草案提出了解释性的评论。他超越天安门：1989-2000年美中关系的政治（布鲁金斯学会出版社，2003年）是危机的重要来源，结合了参与者的第一手观点和学者的批判眼光。我们还要感谢JoelWuthnow和奥斯卡·吉尔罗伊少校对最终研究的校对和实质性评论。 第四，我们感谢CSCMA研究助理MelodieHa和研究实习生JessicaDrun，AlexJefers，JonahLangan-Marmur和JakeRinaldi的翻译和研究协助。杰克对危机时间表、台湾危机工作组和台湾加强岸岛行动的研究值得特别认可，其中部分内容包含在完成的研究中。 第五，我们感谢国家安全研究所行政院长凯瑟琳·里斯（CatherineReese）为该项目提供的行政和旅行支持，包括获得坯料和克里斯汀·甘尼斯（KristenGunness）和罗伯特·苏廷格（RobertSuettinger）作为美国政府专家顾问参与该项目的必要批准。我们还要感谢NDU代理安全主任DeborahScav-one协助访问一些机密报告，并感谢美国国防大学图书馆的ScottGower在转移和保护机密笔记方面的帮助。 最後，我們感謝所有參加本項目研究訪談的美國和台灣的官員、政策制定者、分析師和學者。所有研究访谈都是在非署名规则下进行的，以便受访者坦率地说话。我们非常感谢他们的时间和见解，他们为这项研究提出了以前未知的观点，并为以前关于危机的文章中讨论过的问题增加了细节和细微差别。还要感谢MartinWendiggensen和美国海军中尉MatthewBernard的校对。 执行概要 本研究评估了信息共享、沟通和政策协调 1995-1996年台海危机中的美国和台湾决策者，从中汲取重要教训，分析未来危机的影响，并向决策者提出建议。 危机的起源 危机始于（1）美国于1995年5月决定改变先前的政策，并于1995年6月给予台湾总统李登辉在康奈尔大学发表演讲的签证，以及（2）中国内部关于如何应对的辩论。 为什么中国采取强制策略? ■中国和台湾对两岸关系有着不同的目标。 ■台湾的民主化和“务实外交”被中国视为走向独立的举措。 ■中国认为美国对其“一个中国”政策的承诺有所减弱。 ■中华人民共和国国家主席江泽民相对于台湾政策强硬派而言，在政治上是软弱的。 中国在危机期间的战略目标包括：（1）迫使美国停止对台湾独立的默许支持，回到一个中国的政策;（2）迫使台湾放弃重新定义其地位和扩大其国际空间的努力;（3）削弱对李总统和台湾独立势力的政治支持。 中国在金融危机期间的行为 ■北京暂停了两岸对话，降低了美中外交接触，并向美国施压，要求限制台湾领导人未来的访 问。 ■中国人民解放军（PLA）于7月在台湾附近进行了六次弹道导弹发射，并于8月在台湾海峡进 行了实弹演习。 ■在得到未来访问将受到限制的保证以及10月24日中美两国元首的峰会后，中国加强了对台湾 的关注。 ■10月，解放军在台湾立委选举前进行了一次大型海军演习，11月在东山岛进行了一次两栖登陆演习。 ■1996年3月总统大选前，解放军在台湾港口附近进行了弹道导弹发射，并在台湾海峡进行了大规模的联合登陆演习。 美国对中国的行动的反应 ■美国最初的反应包括克制的外交批评和专注于恢复与中国的正常工作关系，以追求美国的各 种利益。 ■由于担心中国的演习对美国信誉的潜在影响，比尔·克林顿于1996年3月在台湾附近部署了两 个航母战斗群，以发出强烈的军事信号，同时控制升级风险。 ■影响美国反应的因素包括：（1）官僚主义分歧和对中国政策缺乏一个声音，（2）需要维护 美国在该地区的信誉，（3）情报共识，即中国正在展示武力而不是准备使用武力，以及（4）解放军能力有限。 台湾对中国行为的反应 ■最初的反应集中在淡化威胁，提高军事准备，拒绝中国的要求，并宣传台湾的军事演习以安 抚公众。 ■1996年3月解放军演习的准备工作包括补充补给和加强岛屿驻军，建立高级别危机管理小组 ，安抚公众，并强调严格遵守交战规则以控制升级风险。 美国对策的沟通与协调 ■例行的情报共享和安全合作机制发挥了有效作用。 ■美国和台湾采用了三个主要的沟通渠道： ◆外交部-国务院渠道，通过美国台湾协会（AIT）和台北经济文化代表处（TECRO） ✧美國在台協會台北端運作有效，但影響李登辉決策的能力有限。 ✧TECRO华盛顿端存在重大挑战，特别是在TECRO代表BenjaminLu在Lee访问后访问受到限制之后。 ◆五角大楼-TECRO军事特派团渠道，其中包括一些信息共享和一次关于交战规则和升 级管理的直接磋商 ◆1996年3月，国家安全委员会一级的“特别频道”涉及国家安全顾问级别的秘密磋商。 ■美台政策协调非常有限，这是在危机结束时通过特殊渠道实现的。 从金融危机的教训 ■美國和台灣的安全擔憂有時會產生分歧。台湾领导人担心解放军可能夺取离岛，这可能需要 升级的军事反应，但美国决策者并不完全理解或分享这些担忧。 ■拥有权威的高层沟通渠道非常重要。 ■有限的PLA能力使分析共识变得更加容易。 ■官僚主义分歧，包括不同的议程和优先事项，会影响危机期间的决策。 ■失去对台湾问题的关注可能是危险的。 ■在危机期间，对美台关系的不信任对信息共享和政策协调产生了负面影响。 ■中国试图利用美国和台湾利益的差异。 ■中国决策者对国内政治如何影响民主制度中的决策了解有限。 ■中国决策者认为，在台湾危机中，他们有更高的利害关系和更大的决心，但并不完全理解美 国的地区利益和联盟承诺将如何影响美国的决定。 现在与当时：1995-1996年危机以来的主要变化 ■美中战略竞争加剧，美国比过去更加关注中国。 ■解放军在低端和高端都有新的能力，为中国共产党提供了更多的军事选择。 ■解放军已经发展了反干预能力。 ■信息化战争的到来，带来了升级风险的加剧。 ■中国经历了向威权主义和权力集中的转变。 ■台灣經歷了民主的鞏固，分離認同感的強化，以及統一的興趣下降。 ■台湾有更开放的媒体和互联网环境。 ■美国存在强烈的党派之争，孤立主义情绪增加。 对政策制定者 ■改进和更多样化的解放军能力将使确定中国的意图变得更加困难，并可能导致延迟和模棱两 可的警告。 ■军事行动和模棱两可的警告的成本和风险增加将使政策制定者更难决定何时采取行动并确定 适当的应对措施，即使开始调动军队的时间压力越来越大。 ■今天，磋商和政策协调的动机更强，因为美国和台湾将面临可信的解放军威胁，而不是炫耀 武力。 磋商和政策协调存在重大障碍，包括美国和台湾利益的差异，美国和台湾领导人之间的信任程度，以及对共享情报或计划因政治原因泄露或被中国情报部门获得的担忧。 建议政策制定者 ■坦率地讨论美国更广泛的地区利益和利益与台湾狭隘的政治、经济和安全利益之间的差异， 并寻求限制中国的能力 利用和平时期、危机和冲突中的这些差异。这可能需要分享更多关于双方与中国对话的信息，尤其是在危机中。 ■提前咨询可能对中美关系产生重大影响的重大政策举措关系或两岸关系。双方都应奉行“不出 意外”的原则。 ■在游说努力或与反对党接触时要非常谨慎，以确保执政政府。这种行动会侵蚀信任，阻碍危 机中的合作。 ■加强在网络安全、信息战和反中国宣传方面的双边合作。台湾站在应对这些威胁的前线;美国 应该支持台湾的防御措施，并向他们学习。 ■定期就中国的战略意图进行情报磋商，并对解放军的部队态势、演习和能力进行联合分析， 以改进对中国军事能力的评估，并确定潜在的军事攻击指标，特别是在战场情报和网络准备方面。 ■恢复蒙特雷会谈的兵棋推演/危机模拟演习，以提高对对方安全观念、危机通信机制和决策程 序的共同理解。 ■在危机开始出现时，制定并维持共同的威胁图景，定期讨论对中国意图的评估以及可能导致 一方考虑单边军事行动的情况。 ■区分在危机或冲突中需要积极美台军事协调的领域和不需要协调或消除冲突行动就足够的地 方。 ■考虑在危机中可以共享哪些类型的额外军事、政策和情报信息，以及如何保护这些信息。 ■在AIT和TECRO中确定值得信赖的联络官，他们将成为双方危机管理小组决定分享的信息渠 道。 介绍 国防大学中国军事博览会研究中心受国防部长政策部长办公室委托，通过回顾1995-1996年的危机来研究未来潜在台海危机中升级控制的前景。本研究评估了美国和台湾决策者之间的信息共享 、沟通和政策协调，并研究了双方在危机期间如何衡量中国的意图，以及哪些指标和信息最能影响他们的决策和应对措施。该研究考察了自1996年以来的变化，以确定未来危机中美国和台湾决策者面临的挑战和影响。 具体而言，该研究涉及以下主题： ■导致中国对台湾采取胁迫性外交的主要驱动力 ■美國和台灣的決策者如何看待中國的意圖和分歧，在他們的觀點或回應中 ■危机期间美台信息共享和沟通的障碍或挑战 ■美国和台湾决策者之间就应对中国行动的协调（或缺乏协调） ■1995-1996年以来影响应对未来危机的关键变化 ■如果发生另一场危机，吸取的教训、影响和对政策制定者的建议。 本研究在很大程度上依赖于危机期间美国和台湾政府、情报和军事重要职位官员的观点和评估，以及分析危机并为今天两岸关系讨论做出贡献的专家。作者利用口述历史，采访了17名前美国政府官员、情报官员和学者，以收集这些观点，以及12名台湾同行。这些访谈为本报告的评