三年国改收官，新篇章如何续写？

摘要 圆满收官：国企三年改革行动成效显著。2020年，国企改革三年行动正式启动，专项行动快速推进。三年行动是“1+N”政策体系的具体“施工图”，聚焦八方面重点任务，提出五大目标要求。2022年是国改三年收官之年，通过三年改革，国有企业经营效益稳步上升，产业结构进一步优化，市场化经营机制逐步健全，科技创新能力加快提升。 问题探源：国企发展仍面临四大不足。尽管一系列国有企业改革措施取得明显成效，但在发展过程中国有企业仍面临着不少深层次的问题，主要有以下四大方面：其一，混改对“改机制”的推动尚有不足，部分混合所有制企业存在着“只混不改”、“重混轻改”的现象，内部治理机制并未产生实质性的变化；其二，产业结构上有待进一步聚焦战略新兴产业，国有资产正从不具备竞争优势、产能过剩的领域逐步退出，但在机械、电子等具有前瞻性、战略性的新兴产业中的占比仍相对较低；其三，国有企业融资结构仍有待优化，国有企业融资规模明显高于民营企业，但国企的债务融资比重明显高于民营企业，直接融资比重仍有待提升，地方国有企业融资的内生性也需进一步提升；其四，内外部监管机制尚有完善空间，外部监督仍有不足之处，比如监管对象不全面、仍有政企不分现象、政府审计质量有待提升等，内部控制管理的机制也尚待完善。 新章展望：国企未来发展的五大方向。一是，通过并购重组、混改等方式，向战略新兴领域优化布局，国资委提出将通过专业化整合，在检验检测、医疗健康、装备制造、人工智能、新能源、云计算、钢铁、物流等重点领域和战略性、前瞻性新兴产业加快培育竞争能力强、资源配置优的一流企业；二是，重点向“改机制”转变，主要包括股权结构优化、管控模式改革、治理结构完善、治理机制健全、市场化经营机制建立五个维度；三是，科技创新锻长板补短板，打造原创技术策源地，主要是工业母机、高端芯片、基础软件、新材料、大飞机、发动机、信息、生物、能源、材料、人工智能、空天技术、装备制造、电力装备、通信设备、高铁、核电、新能源等领域，“科改示范企业”将尽快形成改革的标杆；四是，加快金融领域的国改，优化国有金融资本战略布局，包括推进国有金融资本集中统一管理、发挥党的核心领导作用、加快推广“金控模式”等；五是，“管资本”监管新模式深入推进，“两类公司”将从组织架构、运营模式、经营机制等多方面出发，加快建设世界一流企业，并聚焦推动新兴产业发展。 双向联动：国企改革与资本市场的双人舞。资本市场对国企改革深化具有重要作用，通过国有资产证券化、重组整合、混合所有制改革三条路径助力国有企业改革与发展；国有企业是资本市场的重要组成部分，未来国有企业估值水平有望逐步向合理水平回归，也将对整个资本市场提振信心发挥重要作用。提升估值可以通过专业化整合推动优质资源向上市公司集中、引入“三高”战略投资者作为积极股东、提高科技创新能力、加强与市场沟通等途径实现。 风险提示：国企改革进展不及预期，经济复苏低于预期。 1圆满收官：国企三年改革行动成效显著 1.1三年国改是具体施工图，重点完成五大目标要求 2020年，国企改革三年行动正式启动，在此期间国企改革以空前的速度推进，实施“双百行动”、“科改示范行动”、“区域性综改试验”等专项行动。与此前改革不同的是，这一轮国企三年改革是“1+N”政策体系的具体“施工图”，有项目、有完成的时间节点，改革的成效可衡量、可考核，重点在于落实。国有企业改革三年行动聚焦八个方面的重点任务，提出要形成更加成熟、更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率等方面取得明显成效。具体有五大目标要求：一是，国有企业要成为有核心竞争力的市场主体，国企首先要发挥经济功能、创造市场价值，包括通过落实董事会职权、健全市场化经营机制、积极稳妥深化混合所有制改革等；二是，在创新引领方面发挥更大作用，在关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用等方面有更大作为；三是，在提升产业链供应链水平上发挥引领作用，推进国企民企兼并重组和战略性组合，中央企业压缩管理层级，并注重风险防控；四是，在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用，国有资本要在提供公共服务、应急能力建设和公益性等领域发挥更大作用，对国有企业承担公益类业务要进行分类核算和分类考核，建立健全补贴体系；五是，在维护国家经济安全方面发挥基础性作用，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。 图1：国企改革三年行动目标要求 1.2三年改革收官2022，四项重要成效凸显 2022年为国企改革三年行动的收官之年。截至2022年9月初，各中央企业和各地改革工作台账完成率均超过98%。整体来看，通过三年改革，国有企业经营效益稳步上升，产业结构进一步优化，市场化经营机制逐步健全，科技创新能力加快提升。2022年下半年，由于国内经济持续受到疫情脉冲，民营经济进入下行通道，国有企业投资增速逆周期上行，对国内经济增长起到重要支撑作用。 从经营效益来看，国企经营效益得到稳步提升，负债比率保持稳定。2021年，全国国有资产总额308.3万亿元，两年平均增长14.8%，保持稳定扩张态势。2022年1-10月，国有企业营业总收入66.4万亿元，三年平均复合增长9.8%，利润总额实现3.6万亿元，三年实现7.2%的平均复合增速，其中中央企业利润同比增速高于地方国有企业。截至10月末，国有控股工业企业营业收入利润率为7.6%，高于工业企业整体营收利润率6.24%，且较2019年的5.7%明显提升，国有企业盈利水平明显提升。另外，国有企业资产负债率为64.5%，2019年同期为64.3%，负债比率保持相对稳定。 在优化国有经济布局和结构方面，国有资本通过战略性重组、专业化整合和低效无效资产清退，不断聚焦重点领域、关键环节。Wind数据显示，截至12月9日，2020-2022年A股中央和地方国有上市公司公告252项重大重组事件，其中有136项已完成，2022年重大重组事件数量较2020和2021年明显增多，重组进程加快推进。2022年，国资重组领域主要集中于能耗较高的化工、建筑工程、机械等行业，重组目的逐步从横向整合转变为以战略合作和多元化战略为主。同时，压减工作持续推进，全国范围内纳入名单的“僵尸企业”处置率超过95%，“两非”剥离完成率达86.9%，重点亏损子企业三年减亏83.8%，累计减少法人占总户数的38.3%。 积极稳妥深化混合所有制改革，注重引入高质量战略投资者，加快健全市场化经营机制。 自2016年国企混改开启以来先后推出了4批共208家试点，2020年混改进入到新一轮的提速升级阶段。国改三年行动以来，中央企业通过转让股权、增资扩股、合资新设、投资并购等方式与民营企业展开合资合作，引入社会资本超过8000亿元。截至2022年11月，央企所属企业中混合所有制企业户数占比超过70%，非公资本占央企所有者权益比重逾38%。 从2022年混改推介会的项目来看，混改项目紧扣国家战略，包括装备制造、航空航天、新能源、新材料、信息技术等领域，聚焦国企和民企协同发展，注重引入高匹配度、高协同性、高认同感的高质量战略投资者。同时，通过完善公司治理、三项制度改革、中长期激励、全员绩效考核等，市场化经营机制不断健全。比如，2021年，董事会实现应建尽建，经理层任期制和契约化管理覆盖率超过了90%，5600多户具备条件的企业开展了中长期激励，公开招聘、竞争上岗、全员绩效考核等市场化用工制度普遍推行。 中央企业科技创新能力进一步提升，“科改示范行动”加快推广。2021年，中央企业研发经费投入9045.9亿元，占当年全国R&D经费比重约为32.4%，同比增长16.1%，增速快于全国整体水平。2020年初，继国企改革“双百行动”、“区域性综改试验”后的又一国企改革专项工程——“科改示范行动”开启。截至2022年8月，共有439户科技型企业开展“科改示范行动”，较2021年名单实现“倍增”。截至2022年年中，“科改示范企业”累计实现科技成果转化收入6327.5亿元，80%的“科改示范企业”已灵活开展多种方式的中长期激励。研发投入强度达15.4%，远高于中央企业平均水平（2.49%），也高于科创板上市公司平均水平（13%），同时“科改示范企业”科技人员占比平均达到50.7%。 图2：2022年下半年来，国有投资起到支撑经济的重要作用 图3：2021年来，国有控股工业企业营收利润率提升较快 图4：国有企业营业收入、利润总额增速 图5：2022年，国有企业重大重组事件数量明显增多 2问题探源：国企发展仍面临四大不足 从国有企业经营效益来看，在2016年国有企业混合所有制改革开启后，国有A股上市企业的净资产收益率与全部A股平均水平的差距逐渐收敛，但较民营企业的经营水平仍具有一定差距，尤其是地方国有企业。2022年第三季度，全部A股中地方和中央国有上市企业加权ROE分为别3.43%和4.73%，分别较2019年回升0.71个百分点、回落2.43个百分点，但在2021-2022Q3期间中央国有企业的净资产收益率表现优于A股整体水平甚至民营企业。尽管一系列国有企业改革措施取得明显成效，包括混合所有制改革、国有资产管理体制改革、市场化经营机制建设等等，但在发展过程中国有企业仍面临着不少深层次的问题。 我们认为主要有以下四大方面问题： 其一，混改对“改机制”的推动尚有不足。混改可以通过形成多元的股权结构、引进资本“活水”的方式，对企业治理水平提升、建立市场化经营机制起到非常重要的作用。但目前部分混合所有制企业存在着“只混不改”、“重混轻改”的现象，片面地将混改的数量、比例、进度、范围等作为完成国企改革的指标，国有企业内部治理机制并未产生实质性的变化。 这也就意味着混改之后国有企业仍存在市场化聘用机制缺乏、董事会职责定位不清晰、薪酬分配不市场化等企业治理层面的问题。以国有企业市场化薪酬改革为例，虽然“三项制度改革”自2001年便出台了纲领性文件，但国企薪酬仍普遍存在“大锅饭”现象，国有企业就业人员平均工资增速高于国有企业的产出增速，仍存在“超分配”问题。从结构上看，国企薪酬悬殊也不够明显，2021年国企就业人员平均工资最高与最低之比为2.82%，低于股份有限公司的3.05%和外商投资公司的4.33%。 其二，产业结构上有待进一步聚焦战略新兴产业。与2015年相比，2020年国有资产在社会服务业、房地产业、金融业等行业占比提升较多，在工业、交通运输业中的占比下降。 其中，将工业细项拆开来看，2015年至2020年国有资产在机械、电力、市政公用等领域占比较快提升，医药、石油化工、冶金、纺织等领域占比下降最多。可以看出国有资产正从不具备竞争优势、产能过剩的领域逐步退出，但在机械、电子等具有前瞻性、战略性的新兴产业中的占比仍相对较低。在“2021中国新经济企业500强”榜单中，民营企业的数量为422家，仍占绝对优势，国有企业的数量为78家，但比去年增加了4家，国有企业仍有待进一步提高科技创新能力，逐步聚焦战略新兴产业，充分发挥产业链“链长”作用。 其三，国有企业融资结构仍有待优化。截止到2022年第三季度，A股上市国有企业通过股权和债务融资的总额约为46.3万亿元，平均融资规模346.3亿元，民营企业融资规模约12.7万亿元，由于企业数量众多，平均融资仅39.7亿元，国有企业融资规模明显高于民营企业，其中央企的融资规模明显高于地方国有企业。从融资结构来看，国企股权融资共计15.8万亿元左右，民企股权融资6.8万亿元；国企债务融资30.4万亿元，民企债务融资5.8万亿元，国企的债务融资比重明显高于民营企业，直接融资比重仍有待提升。此外，对比三种所有制的内外源融资结构，央企的内源融资比重高于民企，民企高于地方国有企业，地方国有企业融资的内生性仍需进一步提升。 其四，内外部监管机制尚有完善空间。国有企业的监督主要包括外部监督、内部监督和社会监督。从外部监督来看，2003年国资委成立后对国有企业经营