政府类基金研究之总览篇——风好正是扬帆时：新阶段地方政府类基金的探索实践及我行应对举措

政府类基金研究之总览篇—— 风好正是扬帆时：新阶段地方政府类基金的 探索实践及我行应对举措 政府类基金在国家和区域经济发展中承担的角色越发重要，已成为产业链、投资链、科技链场景的重要组织渠道和运作载体。本报告重点对地方政府类基金的概念界定、新阶段的政策背景、发展特征进行梳理，以此提出我行服务地方政府类基金及相关主体的策略建议。 ■政府类基金概念逐渐延伸，出资来源和支持领域日趋丰富。政府类基金的政府出资来源由财政为主过渡至国有出资平台、国企和财政并行，主要包括财政系 （政府投资基金）和国资系两大类；支持范围从创投逐步扩展至产业投资、基础设施建设、公共服务、区域协调发展等领域；与市场化基金相比，市场化运作程度和对收益的要求相对较低，但政策性和对政府出资的安全性要求较高。 ■地方政府类基金当前处于优化回升阶段，层级下沉，向中西部扩散。基金管理和运作机制不断优化，受财政运作和地方招商方式变化、国企资本化运作改革、财政国资需发挥“压舱石”作用等影响，地方层面热度回升；分布情况方面，出现层级向区县级下沉、区域向中西部扩散的趋势，其中中部尤为亮眼。 ■当前地方政府类基金的探索与实践：（1）政策监管层面，趋于市场运作、引导统筹、规范管理的加强与平衡。在“募投管退”各环节推进市场化机制改革；加强政策引导和规划统筹，包括存量基金的优化整合、基金群体系的设计、跨层级跨区域基金之间的配合联动等；加强风险管控及考核督察，数字化管理进程明显加快；（2）基金运作层面：投资方向方面，政策引导促进阶段向前、行业趋同，聚焦科创、战新和地区优势产业；投资策略方面，从母基金转向PSD配置，直投和S投资快速升温；组织模式方面，财政国资、跨区域、政府与第三方联合、“基金+园区+产业”等维度的战略协同加强；（3）生态系统建设层面：政基联动，从单纯投资到生态赋能，进行平台化、生态化建设。 ■业务建议和风险提示。（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院） 行内偕作·区域深度 2022年11月28日 戴筱頔招商银行研究院区域研究员 ：0755-83077429 ：daixiaodi@cmbchina.com 岳媛媛机构客户部机构客户经理 ：0755-88256039 ：candiceyue@cmbchina.com 杨世卿机构客户部机构客户经理 ：0755-83171554 ：yangshiqing@cmbchina.com 温浩鹏公司金融总部客群经营岗 ：0755-88252302 ：wenhaopeng@cmbchina.com 目录 1.地方政府类基金的概念及当前发展阶段3 1.1相关概念厘清与界定3 1.2当前发展阶段的政策背景及分布情况5 1.2.1地方政府类基金进入优化回升阶段5 1.2.2分布情况：层级下沉、向中西部扩散8 2.当前地方政府类基金的探索与实践9 2.1政策监管体系10 2.1.1市场运作：在“设募投管退”各环节推进市场化机制改革10 2.1.2引导统筹：加强政策落地性、存量整合、基金群建设、跨区跨层级联动11 2.1.3规范管理：加强风险管控及考核督察，数字化进程加快13 2.2基金运作模式14 2.2.1投资方向：政策引导促进阶段向前、行业趋近14 2.2.2投资策略：从母基金投资转向PSD配置，直投和S投资快速升温15 2.2.3组织模式：战略协同模式崭露头角16 2.3生态系统建设18 3.经营建议与风险提示20 3.1同业服务情况20 3.2我行经营建议20 3.2.1参与场景建设，围绕生态圈、产业链、投资链开展深度服务20 3.2.2紧跟国家政策导向，抢抓市场机遇20 3.2.3结合各地基金发展特征，进行产品设计和业务跟踪20 3.3风险分析20 图目录 图1：近年来政府引导基金新设立情况8 图2：政府引导基金数量地域分布（截至2020年累计值）9 图3：政府类基金企业服务生态、产业链生态、基金群生态建设19 表目录 表1：规范文件中各类政府基金名称辨析3 表2：政府类基金类型划分及与市场化基金特点辨析5 表3：政府类基金发展历程和政策背景演进5 表4：我国各地政府类基金存在的共性问题7 表5：TOP20省市政府引导基金数量9 表6：地方政府类基金市场运作层面探索实践及典型案例10 表7：2021年以来，多地启动存量基金优化重组12 表8：2022年以来，多地制定基金群建设计划13 表9：部分省市新设基金投资方向15 表10：部分省市政企联合CVC模式案例17 表11：部分省市“基金+园区”发展案例18 附录 附录1关于政府类基金的部分国家政策导向21 当前，在疫后宏观经济面下行和经济发展不确定性加大，及资本招商、基金招商蔚然成风的背景下，政府类基金在国家和区域经济发展中承担的角色越发重要，已成为产业链、投资链、科技链场景的重要组织渠道和运作载体。各地基金的组建运营形成新一波小高潮，同时也呈现出一些与过往不同的趋势变化。本报告重点对地方政府类基金的概念界定、新阶段的政策背景、发展特征进行梳理，以此提出我行服务地方政府类基金及相关主体的策略建议。 1.地方政府类基金的概念及当前发展阶段 1.1相关概念厘清与界定 目前，政府类基金尚无明确统一的官方称谓或定义，常见的名称有规范文件中提出的创业投资引导基金、政府投资基金、政府出资产业投资基金，以及衍生的政府引导基金、政府投资引导基金、政府产业基金等。实践应用中，上述基金多主要指由财政出资或主导成立的政策性基金。 表1：规范文件中各类政府基金名称辨析 表述方式 文件 时间 发布部委 定义 投资领域 资金来源 能否直投 《科技型中小企业创业 财政 专项用于引导创业投资 投资引导基 2007 部、科 机构向初创期科技型中 金管理暂行 技部 小企业投资的基金 均为国有或公共 创业投资引导基金 办法》 创业投资领域 属性（中央财政专项资金、基金投资收益、利息收益以及捐赠资 否（但可跟进投资） 《关于创业投资引导基 发改委、财政部、商务部 由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业 金规范设立 2008 投资企业发展，引导社 金） 与运作的指 会资金进入创业投资领 导意见》 域。引导基金本身不直接从事创业投资业务 创新创业、中小企业发展、产业转型及升级、基础设施和公共服务领域 可以是单独国有 能（但投资对象仅限于集成电路等战略主导产业及行业龙头企业） 由各级政府通过预算安 资金或混合国有 排，以单独出资或与社 资金与社会资 会资本共同出资设立， 金，其中国有资 政府投资基金 《政府投资基金暂行管 理办法》 2015 财政部 采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的 金主要为财政预算内资金（财政部门通过一般公 重点领域和薄弱环节， 共预算、政府性 支持相关产业和领域发 基金预算、国有 展的基金 资本经营预算等安排的资金） 可以是单独国有 非基本公共服 资金或国有资金 务领域、基础 与社会资金混 设施领域、住 合，其中国有资 政府出资产业投资基金 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》 2016 发改委 由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金 房保障领域、生态发展领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先 金扩大至所有财政性资金（财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其 能 进制造业领 它财政性资 域、创业创新 金）；需由发改 领域 部门进行产业政策符合性审查 资料来源：公开资料、招商银行研究院 考虑到政府基金的概念和内涵在实践中逐渐演化丰富，其政府出资来源已逐渐从财政资金过渡至国有出资平台、国企出资和财政资金并行，本报告提出“政府类基金”概念，主要指各级政府针对区域内的发展需求，单独出资或者联合社会资本共同设立，以股权投资为主要运作方式1，带有特定政策目标的基金类金融工具。除主流的财政系基金（政府投资基金）外，将由国资系统主导、国有企业（含国有投融资平台、城投、产业集团等）出资，但同样服务于区域发展的国资系基金也纳入其中。由于政府类基金设立主体层级以地方性为主2，本报告以地方政府类基金为研究对象，包括省级、地市级及区县级政府 类基金。 与市场化基金相比，政府类基金市场化程度和对收益的要求相对较低，但政策属性和对政府出资安全性的要求较高。其中，具有政策属性是政府类基金最突出的特点，其产生本身就是财政、金融、产业等多种政策综合创新的结果。总结其政策目的，可从多元化融资体系、政府资金利用、产业结构和区域建设四方面理解：一是可带动私募股权市场的发展，缓解创新型和早初小企业融资难问题；二是创新政府资金使用方式，发挥杠杆放大和引导作用，提升运作效率和流动性；三是利用政府资源以及引导社会资源来支持重点领域和薄弱环节；四是服务区域建设，引导资金区域流向，促进平衡发展。 1目前，我国政府类基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。从实践来看，参股是目前的主要运作模式，是指政府类基金向子基金或具体企业或项目进行股权投资，并在约定的期限内退出。 2根据投中研究院，截至2021年末，国家级政府引导基金数量占整体数量比重仅为1.60%。 表2：政府类基金类型划分及与市场化基金特点辨析 类型 背景 资金来源 投资特点 主要投资目的 市场化运作程度 收益要求 财政部分通 受财政预算约 政府类基金 财政系（主导部门） 各级财政、国有出资平台或者国企，大部分同时包含一定比例社会资本 过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排 1.投资多带有政策引导性，往往对投资行业和地域范围有限制； 2.国资系近五年开始活跃；一般规模较大；直投 基金中由国企/国有出资平台出资或作为GP管理人占比较高 1.吸引社会资本支持特定产业或区域发展；2.国有资本保值增值 相对较低 （受财政 部、发改委、国资委、相关行业主管部门等监管） 束，财政部《政府投资基金管理办法》和发改委《政府出资产业投资基金管理办法》等管辖 相对较低（国资系高 于财政系），但对政 府出资 部分保值要求 高 国资系（主导部门） 国资部分通过国企经营利润结余、地方政府通过国有投融资平台筹集 受国资委监管较多，但相对财政系整体资金使用更为灵活、市场化程度较高 国资属性市场化基金 与政府类基金类似，但其商业属性更强，而政府类基金战略属性更强 以产业投资基金为主，多以两类公司、龙头国企为运作平台，行业和地域限制较少 1.国有资本保值增值，追求超额收益；2.优化产业布局 中 （需遵循国有资产监管规定） 中 市场化基金 产业背景基金、财务投资基金等 市场化募资， LP类型多元 资产配置全面，类型多样，根据市场化需求进行调整，无行业地区等限制 1.获取超额收益；2.产业背景基金还追求与实业母公司形成战略 高 高 协同 资料来源：公开资料、招商银行研究院 1.2当前发展阶段的政策背景及分布情况 1.2.1地方政府类基金进入优化回升阶段 伴随相关政策的演进，我国政府类基金总体经历了起步、成长、井喷、调整、优化回升五个阶段（表3），支持范围从创投逐步扩展至产业投资、基础设施建设、公共服务、区域协调发展等领域，参与主体日趋丰富，政策制度逐步规范完善。 阶段 特征 政策背景 代表政策 以高等级城市的试 试点探索：借鉴以色列 起步 点发展及对创投类企业的支持为主； 和美国经验，开始探索政府引导创业投资模 2002年，《中华人民共和国中小企业促进法》，规定国家设立中小企业发展基金，遵循 2002-2005 尚未出现母基金模 式；但政策细则不明， 政策性导向和市场化运作原则。 式。 缺乏实操指导意义。 表3：政府类基金发展历程和政策背景演进 创投领域及省级 完善细则：“十一五”确定“自主创新”为国家战略，促进了创投基金的 2005年，《创业投资企业管理暂行办法》，首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金；2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》若干配套政策，