北极变化的治理和风险清单（英）

风险管理和库存对北极的变化 2020年慕尼黑安全会议期间北极安全圆桌会议的背景文件 关键外卖北极比世界上许多其他地区更加和平，但它也不能幸免于未来的紧张局势和冲突点，部分原因是其广阔、重要和快速变化的环境。 由于全球气候变化，北极环境的变暖是全球平均水平的两倍多。这具有全球影响：就上下文而言，北冰洋是 1.5是美国的面积和非洲大陆的一半。 在未来几十年里，一个交通量更大、经济上更显著的北极地区是完全合理的。季节性无冰北极的前景给该地区带来了新的战略重要性。北极国家和其他全球行为体正在重新考虑该地区制定或完善其安全和外交政策战略。 该地区不断变化的自然性质促使北极在几项具有约束力的区域协议中发挥领导作用 ，以管理新的和增加的活动。北极大部分地区也受现有国际法和制度的约束。随着北冰洋的开放，重要的是在当前的国际法律制度和结构的基础上，使管理和政策结构“正确”，以应对新的区域挑战。 不断变化的全球秩序、美国和中国之间日益加剧的地缘政治竞争以及欧洲和美国之间更加动荡的关系有可能“溢出”到北极地区。在北约-俄罗斯分歧的不信任和军事接触和沟通减少的更广泛背景下，存在较小的误判、事故、对军事动机和活动的错误解释可能升级为更广泛的冲突的风险。 冷战后北极合作治理的增长与北约与俄罗斯的长期安全竞争同时发生。这种实现国家和集体利益的“冲突中合作”办法在北极比在其他地方更容易实现，这在很大程度上是由于北极生态系统固有的相互联系，该区域土著人民、社区和政策网络的跨国极地联系，以及（直到最近）有限的经济发展机会和该区域的全球/非北极利益。 各国领导人必须继续应对北极地区稳定面临的挑战，并采取措施减轻和管理风险。认识到政治“临界点”——超过这个临界点，为了国家和集体利益而进行合作将变得非常困难——并积极考虑如何最好地维护和加强地区稳定至关重要。 北极的变化当今全球政治的特点是美中竞争加剧，西方国家与俄罗斯之间的关系紧张而紧张，地区和全球秩序和联盟的稳健性总体上存在不确定性。当然，这些竞争因素在美国国务卿迈克·蓬佩奥（MikePompeo ）在2019年北极理事会部长级会议前的讲话中处于最前沿。从美国的角度来看，讲话强调了在该地区进一步合作的必要性，但呼吁在两国在全球舞台上的动机和行动的更广泛背景下看待中国和俄罗斯的行动。该演讲质疑中国参与北极政治，并批评俄罗斯的经济和同步军事建设，以及北海航线沿线的活动。1 在北极理事会会议之前发表如此广泛的政治声明的决定是不寻常的。这次讲话确实强调了美国政府遏制中国在该地区进一步影响力的立场。还应该指出的是，这次讲话是在美中关系受到严重强调的时候发表的。这也许是另一个迹象，表明北极地区无法幸免于地球上两个最大经济体之间更广泛的地缘政治现实。 与此同时，科学家们越来越担心气候变化对北极的变革性影响的速度和规模。2019年更新评估2北极理事会北极理事会工作组汇集了北极和非北极国家的科学家和政府官员 ，由北极和非北极国家发布的《北极监测和评估计划》强调，该地区：继续以超过全球平均水平两倍的速度变暖 在过去五年中，地表年气温超过了自1900年以来的任何一年自1979年以来，9月份北极海冰的数量下降了75% 值得注意的是，气候变化的驱动因素是全球温室气体排放，而不是区域活动。同样，北极变化和冰盖融化的影响将远远影响该地区。 1美国国务院。向北看：锐化美国的北极焦点。美国国务卿迈克·蓬佩奥的讲话。五月6，2019.可在线获取：https://www.state.gov/looking-north-sharpening-americas-北极焦点/，2020年2月2日访问。 2阿玛普。2019.北极气候变化更新.可在线访问：https://www.amap.no/documents/下载/3295/内联，2020年1月20日访问。 人们可以认为，一些国家或行为体更有可能果断地保护自己的利益并扩大其战略影响力，以便在北极环境如此迅速变化的背景下实现收益最大化和损失最小化。媒体头条经常宣称北极正处于“新冷战”之中，或者将该地区描述为在军事化的“热北极”中竞争。事实上，一些国家一直在投资新的或重新调整现有的军事资产和能力，他们认为这些资产和能力对确保其在北极的利益至关重要。 比较1985年与2019年北极海冰时代的地图。资料来源：NOAAclimate.gov，数据来自ARC2019 然而，也有许多趋势和事件表明了对合作和共同解决共同挑战的承诺。例如，2018年 ，北极沿海国家（加拿大、丹麦王国、挪威、俄罗斯、美国）和主要捕鱼国（冰岛、韩国、中国、日本和欧盟）签署了《防止北冰洋中部公海渔业不受管制的协定》。该协议确立了对北冰洋渔业的预防性和可持续的监管方法，如果这些渔业在商业上可行的话。 这篇简短的论文回顾了支持和挑战北极地区稳定的一些关键因素和驱动因素，作为 2020年慕尼黑安全会议北极安全圆桌会议讨论的背景。 什么支持关于北极治理与合作的研究突出了几种不同的 北极稳定?以及支持对该地区和区域稳定采取合作态度的重要因素。其中包括：遵守《联合国海洋法公约》和全球海事组织支持的其他相关协定 北极主要行动者积极参与极地/北方政治机构和制定针对具体区域的协定增长和相互联系的经济利益 挑战纯粹国家处理北极问题方法的区域联系和网络 在很大程度上，北极是由北冰洋定义的。国际法，更具体地说是1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS），提供了一个重要而全面的治理框架。《海洋法公约》为利用和保护世界海洋提供了总体法律框架和若干详细条例。虽然美国不是《联合国海洋法公约》的签署国，但值得注意的是，2008年由北极沿海国家共同发布的《伊卢利萨特宣言》强调了利用国际法确保该地区和平治理的承诺。 2010年，挪威和俄罗斯成为首批在《联合国海洋法公约》框架内双边解决其扩展海区和大陆架（巴伦支海）重叠主张的两个北极国家。俄罗斯、加拿大和丹麦国王领地目前有科学文件支持大陆架扩展，大陆架界限委员会（CLCS）正在考虑扩大大陆架的科学价值。北极和非北极国家还利用国际海事组织（IMO）寻找共同点并谈判《极地规则》，这是一项确保和加强极地地区海上和航运作业安全制度的国际准则。 有几个组织在北极地区和整个北极地区支持和加强数据驱动和政策相关工作。由八国组成的北极理事会成立于1997年，是审议北极问题的一个以协商一致为导向的论坛。非北极国家、土著社区和非政府组织也作为观察员参与理事会。北极理事会的一些工作组从事实质性研究和分析，为数据驱动的极地政策制定开发共享知识库。 特别重要的是要指出，北极理事会不处理北极安全问题。这些问题一直是各种国际论坛审议的议题，包括以往的慕尼黑安全会议北极安全圆桌会议。虽然北极国防部长会议因俄罗斯吞并克里米亚而暂停，但北极海岸警卫队论坛于2016年成立，并已成为协调该地区软或“民事”安全问题的关键场所。 在欧洲北极地区，俄罗斯与北欧国家之间有一个多边和双边合作安排网络。多边的欧洲-北极巴伦支地区成立于1993年，俄罗斯、挪威、瑞典和芬兰是核心合作伙伴。这种形式促进了该地区广泛的人与人之间的联系（文化、体育、医学），并在一系列政策问题上开展合作，包括地区搜救演习和备灾工作。还有实质性的双边关系，包括国际海事组织批准的美国和俄罗斯之间的协议，以更有效地管理白令海峡的海上交通。挪威和俄罗斯之间存在着渔业管理、环境保护、核安全以及贸易和商业的所谓联合委员会。 各种合作努力促成了一系列具有法律约束力的北极协议，以应对区域挑战（见表1）。2018年缔结的上述北冰洋中部渔业预防协议尤其值得注意，因为它将北极沿海国家和许多拥有重大渔业利益的非北极国家（如中国和欧盟）聚集在一起，就区域治理进行了富有成效的对话。 协议 一年总结 主持 航空合作和海上搜索和救援在北极 2011 挪威、俄罗斯、美国 在海洋上的合作油污防备在北极和响应 2013 挪威、俄罗斯、美国 加强国际北极科学合作 2017 俄罗斯,美国 国际协定 2018 我们 防止不高海洋渔业在中央北冰洋 表1：最近缔结的北极区域协定 北极地区有许多扩大经济发展的有希望的途径，包括扩大采矿、石油开采、渔业、旅游和航运等更成熟的部门，以及与蓬勃发展的蓝色经济相关的新追求（可再生能源、生物勘探、深海采矿）。这种扩大的经济活动的大部分资源基础位于明确划定的国界内。尽管如此，这些资源和机会中有许多具有跨国因素，无论是鱼类种群的迁移，还是进出该区域的航运和旅游业。正如我们在下面探讨的那样，具有联合或跨界性质的新经济机会可能会导致紧张局势，但如果治理得当，也有助于北极国家之间的稳定。 挪威-俄罗斯联合渔业委员会是共同经济利益如何促进北极国家之间稳定的一个例子。该政权成立于1970年代中期，旨在监督巴伦支海珍贵鱼类种群的管理，其中包括世界上最大的鳕鱼种群，该政权通过冷战和克里米亚后的紧张局势证明了其实力。在与第三国发生冲突时，两党始终坚定地站在一起，并明确地保护了这一双边舞台免受其他政治复杂性的影响。可以说，渔业管理的经验产生了“积极的溢出效应”。其结果是健康的鱼类种群和相当活跃的双边政治关系。 2014年，北极国家同意建立“北极经济委员会”（AEC），作为一个区域性企业对企业论坛。东盟经济共同体促进参与北极的私营部门行为者之间的实质性对话，制定吸引风险资本到该地区的战略，确定有利于北极贸易的有弹性和可持续的基础设施需求，并提供北极地区专业知识的流动。2019年，北极理事会和东盟经济共同体同意就促进共同利益的倡议密切合作。这类协议表明了北极地区的合作传统和地区网络的独特作用 。 最后，北极地区的极地连接一直是促成和稳定北极合作的驱动力。最值得注意的是，该地区土著人民——其中许多人拥有跨越北极国家边界的传统家园——的积极行动和持续努力凸显了北极地区的相互联系和对整体地区治理的必要性。 认识到北极生态系统的相互联系是促进合作取得实际成果的关键因素。从跟踪、分析和预测海冰漂移到发现北极地区是全球空气污染物的“汇”，科学界已经跨境工作，以了解自然过程和人类对该地区的影响。国际极地年始于1882年，最近一次迭代于2009-11年，是北极科学合作的例证。这里值得强调的是，在冷战高峰期，合作科学努力仍在继续（称为“国际地球物理年”）。 北极国家已经表明愿意在北极理事会等机构中保持和加强区域合作，尽管在2008年俄罗斯与格鲁吉亚发生冲突以及2014年俄罗斯吞并克里米亚以及随后对乌克兰东部进行军事干预之后，政治紧张局势更加普遍。我们还观察到，针对具体问题的区域合作有时会对更广泛的政治关系产生“积极的溢出效应”，如上文提到的挪威-俄罗斯渔业合作的例子。然而，根本问题是，鉴于全球——可能还有区域——舞台上利益冲突和竞争加剧，这一承诺的程度和持久性问题。 北方语言和语系分布图。资料来源：北极生物多样性评估/北极生物多样性数据处（ www.geo.abds.is）。 关键挑战在下文中，我们确定了可能挑战北极稳定和北极稳定的关键驱动因素 为继续安全。这些包括: 北极稳定? 北极主要行为体之间要求更高的安全动态北极和非北极国家之间的地缘政治动态 北极经济发展的不同方法以及新技术的部署和使用 北极安全在很大程度上取决于或副产品，即各大国如何在更大的地缘政治背景下看待北极的战略意义并管理地区安全动态。一些北极国家最近增加了或计划增加其在北极的军事活动和能力，并正在对北极安全问题进行积极的政策审查。 俄罗斯-最大的北极国家-长期以来一直拥有重要的北极军事地位。保护部署在北极的军事资产是俄罗斯安全战略的基础，包括保持二次打击能力，从而保持威慑力。尽管俄罗斯面临总体预算限制，并根据2008年《伊卢利萨特宣言》对北极地区和平保持高级别政治承诺 ，但该国正在增加在该地区的军事投资。它扩大了破冰船队，翻新和扩建了苏联时代的军事基地，建立了新的基地，并宣布了在远北部署新系统的计划。重要的是，俄罗斯也开始在进一步的西部行动和演习。例如，201