基础设施投融资行业：省以下财政体制改革进行中：关注基层财政压力，增强省级调控，强化全省一盘棋统筹管控格局

www.ccxi.com.cn 中诚信国际 特别评论基础设施投融资行业 2022年12月 省以下财政体制改革进行中：关注基层财政压力，增强省级调控，强化全省一盘棋统筹管控格局 目录 要点1要点主要关注因素2结论72022年11月，财政部长刘♘的文章《健全现代预算制度》见刊于《党的二十大报告辅导读本》，再次对二十大报告中“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”进行了解读，与此前出台的国办20号文相互呼应，均与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，逐步推动省以下财政体制改革。 分税制改革后逐步理顺了中央和地方的事权和财权问题，但地 联络人方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程 作者进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、政府公共评级部疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，刘艳美ymliu@ccxi.com.cn 省以下财政体制改革需加速推进，在此背景下中央出台国办20 胡玲雅lyhu@ccxi.com.cn 号文，旨在全面系统部署省以下财政体制改革。 国办20号文重点聚焦基层财政压力和债务风险防范问题，提出 其他联络人了财政体制改革的大方向，更强化各省债务风险由省级负总责王钧juwang@ccxi.com.cn的大原则，从支出端和收入端双管齐下，适度增强省级财政事高玉薇ywgao@ccxi.com.cn 权和财权，省级集中财力后以转移支付等方式更直接规范地给到区县支持，强调基本公共服务的均等化。 国办20号文更偏向顶层设计，是省以下财政体制改革的风向标，强化了财力和债务全省一盘棋统筹管理的格局，长远来看有利于缓解基层财政的收支压力，从而促进省内弱区县的发展，尤其是强省下的弱区县，亦有利于全省政府债务风险的化解管控。城投平台自身的债务风险管控并未在国办20号文的直接考虑范畴之内，未来政府和平台的债务边界仍将持续厘清，我们认为城投平台融资职能将有所弱化，平台整合及转型进程将持续推进。目前各省财政体制改革的具体举措尚未出台，国办20号文短期内并未对区域财力格局及城投平台形成实质影响，后续执行效果及其影响仍需持续关注。 1 基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论2022年11月，财政部官网发布了财政部长刘♘的文章《健全现代预算制度》，该文选自《党的二十大报告辅导读本》，系对二十大报告中提出的“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”的具体解读，其中提到了优化税制结构、完善财政转移支付体系、筑牢风险防范制度机制等改革举措，这与近年来我国的财政体制改革思路一脉相承，亦与此前国务院办公厅印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称“国办20号文”）相互呼应。回顾近十年来我国财政体制改革进程，自十八届三中全会提出“建立现代财政制度”以来，我国实施了新《预算法》，全面实施营改增及增值税五五分享改革，亦出台了关于央地事权和支出责任划分改革的相关文件，央地财政关系逐步完善清晰，但作为央地财政关系的延伸，省以下财政体制改革相对滞后，亟需通过进一步深化改革来推动解决。而在此问题上，国办20号文作为中央出台的纲领性文件，对省以下财政体制改革问题进行了全面系统地部署。立足于二十大后的当下时点，本文将再次回顾国办20号文，以研究未来省以下财政体制改革的方向及其影响。主要关注因素分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题仍长期存在，财政体制改革进程已进入到省以下这一纵深领域；当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层的财政收支矛盾问题日益突出，省以下财政体制改革需加速推进。但由于各省的省情不一，财政体制改革亦较为复杂，在推进节奏上不可过急，亦不可一刀切，在此背景下中央出台国办20号文旨在全面系统部署省以下财政体制改革。分税制改革后地方政府事权和财权不匹配问题长期存在，当前在土地市场遇冷、严控债务、疫情扰动等多重压力下，基层财政收支矛盾问题日益突出。1994年的分税制改革逐步理顺了中央和地方的事权和财权关系，并形成了财政收入层层集中、财政支出层层下沉，借助转移支付解决纵向失衡的分权模式，但地方事权和财权不匹配的问题仍长期存在。在疫情扰动下，经济仍然呈现下行趋势，2022年前三季度全国31个省市自治区（以下统称“省份”或“省”）中仅有5个省份财政平衡率超过70%，20个省份的财政平衡率进一步下滑，地方一般公共预算收支矛盾进一步加剧。同时，在目前房地产政策调控大环境下，土地市场遇冷，2022年以来多数省份土地出让金呈现不同程度的下降，且近一半的省份下降幅度超过50%，土地财政难以为继，地方政府可支配财力大幅下滑。此外，截至2021年末，各省地方政府债务规模合计数约30万亿元，叠加城投平台债务后广义债务规模粗略估计在80万亿元左右，约2/3省份广义债务率超过200%，在严控债务风险及财政承压的情况下如何管控好债务风险对地方政府而言亦是一大难题。尤其是地方经济发展较弱、承担了沉重的支出责任、对土地依赖更强的区县级政府，如何破解当下的困境尤为紧迫。 2 基础设施投融资行业特别评论 上海市北京市广东省浙江省江苏省天津市福建省山东省山西省重庆市河北省辽宁省海南省安徽省陕西省内蒙古河南省四川省江西省湖北省湖南省贵州省云南省宁夏广西吉林省新疆 黑龙江省 甘肃省青海省西藏 浙江江苏上海广东山东北京安徽四川福建陕西湖南河南江西河北湖北甘肃重庆广西山西贵州辽宁新疆天津内蒙古云南吉林青海宁夏黑龙江 中诚信国际特别评论 6000 150% 5000 100% 4000 50% 3000 0% 2000 1000 -50% 0 -100% 2022年三季度土地出让金（亿元） 2022年三季度土地出让金同比 资料来源：中诚信区域风险数据库、中诚信国际整理 负债率平均值（显性债务+城投企业有息债务）（%） 债务率平均值（显性债务+城投企业有息债务）（%） 负债率（显性债务+城投企业有息债务）（%） 债务率（显性债务+城投企业有息债务）（%） 600 500 400 300 200 100 0 图3：2021年末各省债务规模较大 资料来源：公开资料、中诚信国际整理 资料来源：choice、公开资料、中诚信国际整理 2022.1-9财政平衡率 2021年财政平衡率 100.00% 90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 图2：2022年以来多数省份土地出让金下滑 图1：2022年以来地方财政收支矛盾加剧 省以下财政体制存在财政级次过多、事权和财权不匹配、收入划分不够规范等诸多问题，且基于前述基层财政持续承压带来的改革紧迫性，省以下财政体制改革需加速推进，但由于各省省情不一，财政体制改革较为复杂，改革无法一蹴而就，国办20号文作为指导性文件应运而生。我国现行中央-省-市-县-乡五 级政府，省以下财政级次较多，致使管理效率相对低下，难以构建稳定完善的分税财政体制。省以下财政体制存在的问题主要包括：（1）事权范围及支出责任划分不清。政府间事权划分是财力分配的基本依据，但政府的事权划分缺乏法律依据且界定并不严格，下级政府被动接受上级安排的事权，被动事权又转化为支出需求，加大基层政府的财政压力；同时，支出责任划定不够规范统一，存在一事一议、讨价还价的情况，尤其在共同事权较多的时候。比如在城市建设、环境治理等方面，支出责任界定不清导致公共服务断头路等问题出现；此外，在跨区域事权等方面，基层政府的治理能力不足以处理，需省级政府统筹管理。（2）收入划分不够规范。由于缺乏统一明确的收入划分规则，大多数省份上级政府可自行确定与下级政府之间的财政体制，不同省份之间在专享税种级次、共享税种及共享方式等方面均有所差异。（3）转移支付制度不完善。在转移支付的构成中用于均等化转移支付的总量偏小，相较之下专项转移支付的比重较大；在专项转移支付制度运行中，要求地方资金配套，增加地方财政负担、专款被上级政府挤占挪用等问题较为突出。 全国各省的财政体制不一，我们以广东省和浙江省为例来分析不同的财政体制形成的不同表现。两省 3基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论主要税种分成机制如表1所示，可以看到广东省的省级财政集权较为明显，广东省（不含深圳市）的增值税在中央、省级、市县之间按照50%：25%：25%分成，企业所得税和个人所得税按照60%：20%：20%分成，而浙江省（不含宁波市）的增值税在中央、省级、市县之间基本按照50%：0%：50%分成，企业所得税和个人所得税按照60%：0%：40%分成。在这一财政体制下，2021年，广东省省本级一般公共预算收入占比约36%，一般公共预算支出占比为11.5%，财政平衡率高达227%，而区县以36%的一般公共预算收入占比承担了近60%的支出，区县财政平衡率仅为45%，可见广东省在面临区域发展不平衡时更倾向于省级集权以调配资源；反观浙江省，省本级一般公共预算收入占比仅为5.3%，区县占比超过80%，财政平衡率两者都在70%以上但区县稍高，可见浙江省更多的是放权给下级政府以促进县域经济自身发展。 表1：广东省vs浙江省：主要税种的分成机制 注：为直观看到两省财政体制的差异，相关分成比例未考虑电力、金融等企业税收分成情况，同时浙江省相关分成比例未考虑税收收入增量部分分成情况，进行了简化处理。资料来源：公开资料，中诚信国际整理 表2：广东省vs浙江省：2021年主要税种省级占比 资料来源：广东省、浙江省、深圳市和宁波市的财政预决算报告，中诚信国际整理 表3：广东省vs浙江省：2021年财政收支表现 4 基础设施投融资行业特别评论 广东省（不含深圳市） 浙江省（不含宁波市） 中央 省级 市县 中央 省级 市县 增值税 50% 25% 25% 50% - 50% 企业所得税 60% 20% 20% 60% - 40% 个人所得税 60% 20% 20% 60% - 40% 广东省（不含深圳市） 浙江省（不含宁波市） 增值税全省（不含计划单列市）增值税（亿元） 2,893.05 2,107.99 省本级增值税（亿元） 1,458.84 91.07 省本级增值税占比 50.43% 4.32% 企业所得税全省（不含计划单列市）企业所得税（亿元） 1,331.18 1,131.23 省本级企业所得税（亿元） 717.36 97.53 省本级企业所得税占比 53.89% 8.62% 个人所得税全省（不含计划单列市）个人所得税（亿元） 457.53 411.77 省本级个人所得税（亿元） 228.81 5.74 省本级个人所得税占比 50.01% 1.39% 广东省（不含深圳市） 浙江省（不含宁波市） 一般公共预算收入全省（不含计划单列市）一般公共预算收入（亿元） 9,845.67 6,539.43 省本级一般公共预算收入（亿元） 3,520.97 346.82 省本级一般公共预算收入占比 35.76% 5.30% 区县一般公共预算收入（亿元） 3,556.06 5,539.23 区县一般公共预算收入占比 36.12% 84.71% 一般公共预算支出全省（不含计划单列市）一般公共预算支出（亿元） 13,484.92 9,072.45 省本级一般公共预算支出（亿元） 1,551.11 652.52 省本级一般公共预算支出占比 11.50% 7.19% 区县一般公共预算支出（亿元） 7,895.39 7,149.57 区县一般公共预算支出占比 58.55% 78.77% 财政收支差额 中诚信国际特别评论 注：上表中区县相关数据包含纳入市级财政的开发区数据。资料来源：choice，企业预警通，中诚信国际整理 国办20号文重点聚焦基层财政压力和债务风险防范问题，提出了财政体制改革的大方向，首先强化了省级的财政事权，从支出端降低了基层的支出负担；同时增强了省级的调控能力，尤其是基层三保压力大、区域发展均衡度低的地区需提高省级收入分享比例，让省级有能力