如何管理地方政府的财政风险

请注意22/03 财政事务 如何 NOTES 如何管理地方政府的财政风险 财政Af博览会部门 如何管理地方政府的财政风险 由SandeepSaxena 我NTERNTIONylmONETRfUND ©2022年国际货币基金组织封面设计：国际货币基金组织创意解决方案组成 ：格劳尔集团 如何注意财务部门 如何管理地方政府的财政风险由SandeepSaxena编写 姓名：Saxena，Sandeep（经济学家），作家。|国际货币基金组织。财政事务部，发行机构。|国际货币基金组织 ，出版商。 题目：如何管理地方政府的财政风险/由SandeepSaxena编写。其他标题：如何笔记（国际货币基金组织） 描述：华盛顿特区：国际货币基金组织，2022年。|2022年9月。|包括参考书目。标识符:ISBN9798400216831(纸) 9798400218330(ePub) 9798400218378(WebPDF) 主题：LCSH：财政政策。|国家以下各级政府。分类：LCCHJ192.5.S292022 作者要感谢基金组织的同事——特别是理查德·艾伦、米尔文·安东尼、丹尼尔·库尼亚、尼科莱塔·费鲁格里奥、莱斯利·费舍尔、约翰·格林尼尔、纳比尔·哈姆利里、乔安娜·佩雷拉、米娅·皮内达 、约翰·拉利亚、埃利夫·阿巴特利·萨克塞加德、阿曼达·萨耶格、罗恩·斯尼佩利斯基、米歇尔·斯通、艾文德·坦德伯格、亚历ft大·蒂曼、让·范·豪特和克劳德·温德林，他们提供了有用的意见。 免责声明：财政事务部（FAD）如何说明为国际货币基金组织工作人员就重要问题向政策制定者提供实用建议。FAD如何说明中表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织，其执行董事会或其管理层的观点。 出版订单可以在线、传真或邮寄：国际货币基金组织，出版服务邮政信箱92780，华盛顿特区20090，美国电话 ：（202）623-7430传真：（202）623-7201 电子邮件：publications@imf.orgwww.imfbookstore.org I. II.风险3 III.从地方财政风险管理政府6 A.评估风险6 B. C.风险17 D.披露财政风险17 IV.物化处理风险:一个破产框架18 V.结论19 框架21 系统22 盒子 1.地方财政风险实现:选定的例子2 2.墨西哥:预警系统8 3.财务可持续性评级，新南威尔士州，澳大利亚9 4.A.选定国家地方财政报告10 5.国家以下各级借款监管框架哥伦比亚15 6.地方性的烤瓷架构在新西兰16 7.根据财政透明度报告国家以下各级政府代码18 数据 1.中央控制和监测地方政府风险2 2.地方债务,选择国家,20163 3.国家以下各级政府在一般政府资本支出中所占份额，选定国家，20164 4.2018年部分欧盟国家以下或有负债5 5.PEFA分数,选择国家6 6.我们:进化的财政储备,2000–217 表 1.用于地方借贷监管的门槛：已选例子12 2.控制方法出发借款14 4国际货币基金组织(imf)|2022年8月 地方政府可能会给中央政府带来相当大的财政风险。1除了影响基层的服务提供外，不可持续的次国家财政还可能持续消耗中央资源。需要更强大的公众 国家以下各级政府一级的财务管理系统以及分析和管理风险的能力怎么强调也不过分。中央政府需要建立健全的体制机制，系统地监测地方财政的健康状况，以便能够主动管理相关风险。 本《如何说明》为寻求评估和管理因地方财政薄弱而产生的财政风险的中央政府提供了一个框架。报告分析了地方财政脆弱性的根源，认为中央政府将从以下措施中受益：（1）更强有力的监管框架，（2）改进财政报告，（3）加强中央监督。从国际经验中吸取的教训对可以改进风险管理的发展中经济体特别有用。 I.介绍 不可持续的地方政府财政使中央政府面临财政风险。地方政府通常负责提供 广泛的公共服务。在许多国家，它们在开展金融业务方面享有很大的自主权。他们经常承包债务，为其拥有的企业承包的债务提供担保，并实施具有相关风险的大型基础设施项目。它们还可能累积支出拖欠会费。正如一些国家的经验所表明的那样，国家以下各级财政状况的削弱可能使中央财政面临压力。 1本说明中“次国家级政府”一词泛指各级政府，如州、省和市。“财 政风险”是指可能导致财政结果偏离预测或预期的因素。财政风险主要来自宏观经济冲击、或有负债和制度弱点。 来自地方政府的财政风险可能表现为以下几种形式： 中央政府可能不得不救助一个子 国家政府，如果其债务因过度赤字、预算外借款、对次国家企业的担保或次国家企业不可持续的债务而变得不可持续。 中央政府对地方的信用担保 政府——直接或通过中央机构——可以被召唤。 地方性的管理——中央政府贷款 可能必须注销或重组，否则其价值可能会受到侵蚀。 中央转移地方governments-con- 无条件或无条件-可能需要扩大规模。如果国家以下一级的资源减少，可能不得不增加均衡补助金。如果地方政府没有足够的资源来履行其在计划下的义务，有条件的转移支付，特别是与优先计划相关的转移支付，可能会增加。 中央政府救助地方政府的案例已经发生过几次，对公共财政产生了严重影响。基金组织的一项研究调查了1990—2014年间80个国家的政府债务冲击源，确定了13个地方政府对中央政府或有负债的宏观关键实现，平均成本为GDP的3.7%，最高成本为GDP的12%（Bova等人，2016年）。方框1概述了地方政府实现的一些可观的财政风险。 中央政府需要关注地方财政的质量和可持续性，因为其自身财政面临风险，并确保持续提供公共服务和总体宏观经济稳定。地方层面不可持续的财政政策危及服务的提供 ，破坏国家金融体系的安全和宏观经济稳定（Liu和Waibel ，2008年）。 方框1.地方财政风险实现：精选实例 在巴西，1997年的次国家债务占公共债务总额的近40%，巨大的融资需求和偿债成本最终威胁到联邦政府的宏观经济稳定计划（Cordes等人，2014年）。 1993年，394亿雷亚尔的次国家债务通过联邦贷款进行再融资，作为成本约为GDP7%的大规模救助计划的一部分 （Cebotari等人，2009年）。 在阿根廷，2001-04年中央政府承担次国家债务的估计范围从97亿美元（Cordes等人，2014年）到121亿美元（Braun2006年）。 在墨西哥，龙舌兰酒危机后，1995-98年期间的非凡现金转移支付使中央政府损失了约0.5%的GDP（Cordes等人 ，2014年）。 在印度，1990年代末和2000年代初国家财政恶化给本已紧张的中央政府财政带来了额外压力。中央和州财政赤字的总和从1997-98年占GDP的7.3%增加到1998-2004年的平均9.3%;该州的 债务在2003-04年上升到GDP的32.8%（Ranga-rajan和Prasad ，2013）。 在匈牙利，经过近十年的建设，中央政府在2011年至 2014年期间 接管了整个地方政府债务，估计已达到约13，440亿英镑 （42.6亿欧元）（Lentner2014）。这些债务大部分以外币计价，这涉及威胁金融稳定的汇率风险。这 中央政府还接管了教育和保健服务的提供。在法国,后接触的积累 所谓的有毒贷款，中央政府在2016年实施了一项耗资12亿 欧元的计划，以协助地方政府解除这些债务工具的基本结构（Vallée和Sauvagnat2021）。 在奥地利，中央政府提供了3.5亿欧元的紧急贷款，以拯救卡林西亚州免于因银行破产而破产。 在美国，有州政府支持陷入困境的城市的例子。例子包括纽约州在1975年为避免纽约市破产而进行的干预。该州向该市预付了约8亿美元，并创建了市政援助公司，出售高达30亿美元的国家支持债券，为该市的债务再融资。尽管采取了强硬的不救助立场，但联邦政府向该市提供了23亿美元的贷款，以支持其努力。 然而，对国家做法的分析表明，对这一重要的财政风险来源相对缺乏关注。例如，在2013—2021年获得财政透明度评估的33个国家中，近半数国家没有直接控制地方借款，没有或没有关于地方财政的信息（图1）。 图1.中央控制和监测地方政府风险 财政透明度的评估分数(n=33) 没有(或延迟)合成天然气融资信息 6 每年出版的合成天然 气财务表现 SNG财务业绩的年度10 发布;借款限额 SNG财务季度发布;借款 限额12 资料来源：货币基金组织国家级政府。 0481216 财政透明度评估。 一些国家(n)注5：SNG=次 图2.2016年部分国家次国家债务 70 60 50 40 30 20 10 加拿大比利时德国澳大利亚南非瑞 士西班 牙印度阿根廷尼日利亚巴西奥地利美国 俄罗斯联邦波斯尼亚 和黑塞哥维那马来西亚 乌克兰越南日本玻利维亚秘鲁白俄罗斯哈萨 克斯坦韩国 尼加拉瓜印度尼西亚法国泰国瑞典芬兰意大利葡萄牙哥伦比亚 荷兰摩尔多瓦共和 国罗马尼亚挪威黑ft丹 麦保加利亚以色列斯洛文 尼亚波兰英国卢森堡 拉脱维亚克罗地亚 立陶宛塞尔维亚新西兰阿尔巴尼 亚肯尼亚爱沙尼亚危地马拉乌拉圭土耳其希腊 0 GG债务占GDP的百分比% 联邦 资料来源：世界地方政府财政和投资观察站（SNG-WOFI）。注：GG=一般政府。 II.地方财政风险的来源 许多国家财政权力下放的推动力导致地方政府的支出责任增加，同时增加了增加收入的权力和承包债务的权力。在许多情况下，国家以下各级政府代表中央政府提供服务;进行大量投资，特别是在城市基础设施方面;并拥有自己的社会支出计划。那里 通常是资源和支出责任之间的不匹配。对中央政府的依赖 弥合资源缺口的转移支付可能导致赤字偏差，特别是在没有“硬”预算限制的情况下（Singh和Plekhanov2005），导致 地方政府倾向于超支和过度赤字以吸引更多的中央转移支付。 在授权地方政府通过借款为赤字融资的情况下，金融市场和国家以下各级政府本身对政府对此类借款提供担保的看法，可能会助长赤字偏差。在一些国家，地方支出的质量及其资源缺口的大小可能不是次级支出。 接受充分审查，特别是如果国家以下各级 统一的国家 政府通过发行债务来弥补这些缺口。中央政府可能更专注于控制借款，而不是审查赤字。 在信用评级和债券市场不发达的国家，地方政府不太可能受到市场纪律的约束。2因此，债务的规模和质量都可能变得不可持续。 各国地方债务的规模差异很大（图2）。根据经济合作与发展组织-城市和地方政府联合组织（OECD-UCLG）数据库，32016年，孟加拉国、卢旺达和坦桑尼亚等国的次国家债务从零到接近零，到加拿大高达GDP的67%。在加拿大和瑞士，次国家债务超过国家政府债务;在中国和挪威，这一债务占一般政府债务的40%以上。平均而言，联邦国家的次国家债务往往比单一制国家多。然而，几个单一的次国家债务 2Lane（1993）确定了金融市场有效执行次国家政府金融纪律的 先决条件。 3见世界地方政府财政和投资观察站（SNG-WOFI）。 https://www.sng-wofi.org/。 图3.地方政府在一般政府资本支出中的份额，选择国家,2016 (百分比) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 资料来源：世界地方政联府邦财政和投资观察站（SNG-WOFI）。 统一的国家 100 加拿大比利时德国澳大利亚南非瑞 士西班 牙印度阿根廷尼日利亚巴西奥地利美国 俄罗斯联邦波斯尼亚 和黑塞哥维那 乌克兰越南日本玻利维亚秘鲁白俄罗斯哈萨 克斯坦韩国 尼加拉瓜印度尼西亚法国泰国瑞典芬兰意大利葡萄牙哥伦比亚 荷兰摩尔多瓦共和 国罗马尼亚挪威黑ft丹 麦保加利亚以色列斯洛文 尼亚波兰英国卢森堡 拉脱维亚克罗地亚 立陶宛塞尔维亚新西兰 各州（主要是发达经济体，但也包括少数新兴市场）高于许多联邦州。 即使债务存量可以控制在审慎水平，债务构成如果不当，也可能使地方政府面临重大的市