碳中和背景下中欧气候合作的潜力与挑战

碳中和背景下中欧气候合作的潜力与挑战 田慧芳 【内容提要】能源、环境和气候变化机制一直是中国与发达国家构建双边和多边伙伴关系的关键工具。随着中欧双边关系的长期磨合和日渐成熟，气候议题逐渐进入双方合作的核心舞台，经历了对话机制不断升级、合作范围不断扩大、伙伴关系日益深入的过程。2020年前后欧盟和中国相继作出碳中和承诺，极大鼓舞了全球的气候行动，推动全球低碳发展进入新常态，也给双方深化合作提供了战略机遇。中欧在能源转型、能源效率、清洁能源和技术、低碳交通、低碳城市、循环经济、碳市场、绿色金融、第三方市场合作等领域存在巨大的合作空间。但欧盟对华政策的变化、全球低碳和数字技术的激烈竞争、国际地缘政治形势的复杂化以及中美关系的持续紧张都影响中欧气候合作的深度和广度。中欧双方需要秉持《巴黎协定》精神，共同推动建立基于规则的国际气候新秩序，并充分发挥既有双多边合作机制的作用，加强各层级的沟通与务实合作，使气候合作免受政治干扰，充分激发合作潜力，创造碳中和机遇下的双赢格局。 【关键词】碳中和中欧合作低碳经济循环经济绿色金融 【基金项目】中国社会科学院2022～2023年创新工程项目“中国战略性大宗商品供应安全问题研究”。 【作者简介】田慧芳，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。 能源、环境和气候变化机制一直是中国与欧盟等发达国家构建双边和多边伙伴关系的关键工具。中欧都是全球温室气体排放大户，是全球气候治理的重要参与者，也是坚定的气候变化合作伙伴，尤其随着气候变化问题从国际关系和地缘政治的边缘转移到中心舞台，中欧在能源安全与转型、环境保护、气候变化、循环经济等领域的务实交流与合作不断深化，为全球环境气候 治理和可持续发展作出了重要贡献。2018年11月欧盟委员会发布《给所有人一个清洁星球———一份欧盟对于建设繁荣、现代、有竞争力的气候中性经济体的长期战略愿景》，首次提出2050年前实现气候中性的目标。2020年中国领导人也在第七十五届联合国大会上作出在2060年前后实现碳中和的政策宣誓。欧盟和中国相继公布碳中和时间表，极大鼓舞了全球的气候行动，推动全球低碳发展进入新常态，也给双方深化气候合作提供了战略机遇。 一中欧气候合作的历史演进 中欧在气候变化问题上的接触始于20世纪90年代。随着中国和欧盟两大国际力量双边关系的长期磨合和日渐成熟，气候议题逐渐进入双方合作的核心舞台，经历了合作范围不断扩大、伙伴关系日益深入的过程。 (一)1990～2004年:中欧气候对话探索和建设阶段 这一时期中欧双边合作的主要支柱仍然是贸易，但国际气候谈判议程的启动给中欧开展气候合作提供了契机。以中国为代表的发展中国家围绕三个关键问题与欧美国家展开了气候对话:工业化国家的历史责任、发展中国家的生存权和发展权、中国的发展中国家地位，最终推动“共同但有区别的责任”原则成为双轨制气候谈判的核心原则。作为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，中欧在随后的气候谈判进程中发挥了重要作用。双边层面，欧盟支持中国在加入WTO前进行广泛的社会和经济改革，加强了与中国在教育、科技、能源、农业、民航、法律和人权等领域的对话Ⓒ。1994年中欧首个能源对话机制建立，1999年又启动环境政策对话，双方在能源安全、清洁煤、环境保护领域的合作逐渐展开。 2001年中国加入WTO后中欧环境对话机制不断升级。2003年欧盟发布《成熟的伙伴关系:中欧关系中的共同利益和挑战》战略文件，呼吁加强环境和能源方面的政策对话和项目合作。作为回应，中国发布《中国对欧盟政策文件》，提出启动中欧环境部长对话机制，加强与欧盟在环境立法与管理、气候变化、生物多样性等问题上的合作。上述两份战略文件发布后不久， ⒸPietroDeMatteis，＇EU－ChinaCooperationintheFieldofEnergy，EnvironmentandClimateChange，JournalofContemporaryEuropeanＲesearch，Vol.6，Issue4，2010，pp.449－477. 2003年的中欧峰会将中欧关系定义为“全面战略伙伴关系”，特别强调要加强可持续发展领域的合作。2003年中欧环境对话升级为部长级对话机制，讨论主题扩展到可持续生产和消费、国际环境治理、污染控制和管理、生物多样性保护、危险废弃物的处置和管理等。中欧还在能源效率、环境管理和政策制定等方面开展了务实合作，包括中欧环境管理项目和中欧汽车尾气污染控制项目等。中欧核能合作也在2004年正式开始。 (二)2005～2015年:战略合作和成熟的伙伴关系构建时期 中欧在这一阶段正式建立气候变化伙伴关系，并逐步形成多层级的对话合作机制，合作领域也更加多元化。2005年9月，中欧领导人在年度峰会上发表 《气候变化联合宣言》，中欧开始启动六大关键领域的合作:能源效率、节能、新能源和可再生能源;清洁煤;甲烷回收和利用;碳捕集和封存;氢能和燃料电池;发电和电力传输。2006年的中欧峰会把中欧可持续发展合作定位升级为战略性合作，其中能源安全、气候变化、环境保护是中欧合作的重要组成部分。推动清洁发展机制(CDM)的实施也是中欧气候变化伙伴关系的另一项任务。2006年欧盟投入280万欧元，启动了一项为期3年(2007～2010年)的清洁发展机制联合项目。2007年欧盟又通过欧洲投资银行与中国签署5亿欧元框架贷款协议(CCCFL)，支持中国气候减缓、可再生能源、能效提升、植树造林等10个项目。截至2009年年底，中国从欧盟引进了大约3万个清洁技术项目，其中风能、光伏和核能占了相当大的比重Ⓒ。中欧还发起建立中欧清洁能源中心倡议，重点加强清洁煤技术、可再生能源技术和新能源技术的交流与合作。 2010年4月中欧发布的《气候变化对话与合作联合声明》同意建立气候变化部长级对话机制，使中欧气候合作进一步升级。2013年中欧发布《中欧合作2020战略规划》，对双方的长期合作进行了部署，其中能源和气候领域的重点合作包括中欧能源合作路线图、低碳能源技术、核能、碳排放交易、低碳城市、循环经济、民航业节能减排等。这一时期中欧在国际气候治理舞台上的合作也不断深化，共同支持了“巴厘岛路线图”、《哥本哈根协定》以及在德班平台上就《巴黎协定》的文本草案进行的谈判等。2015年6月，中欧再度发表《中欧气候变化联合声明》，为年底《巴黎协定》的达成提供政治支持。声明还强调中欧要加强在联合国气候变化大会、二十国集团、蒙特利尔议定书、国际民航组织、国际海事组织等其他相关机制方面的气候对话。 ⒸLeiLiu，TongWu＆ZiqianhongWan，TheEU－ChinaＲelationshipinaNewEraofGlobalClimateGovernance，AsiaEuropeJournal，Vol.17，2019，pp.243－254． 表12003～2015年中欧能源、环境、气候合作的重要对话与成果 能源领域 年份 机制/官方文件 主要内容 从1994 年起 欧盟和中国举行年度部长级能源对话，1997年建立能源工作组会议机制 围绕能源效率、可再生能源、能源转型、能源创新四个领域 2004 《中华人民共和国政府和欧洲原子能共同体和平利用核能研发合作协定》 制定核裂变、核安保、核聚变、核安全四个分委会的议事规则，开展项目合作 2005 第八次中欧领导人会晤，签署《中国—欧盟能源交通战略对话谅解备忘录》 加强中欧在能源、基础设施、交通、航空领域的合作 2009 签署《中欧清洁能源中心财政协议》和 《中欧清洁能源中心联合声明》;2010 年4月中欧清洁能源中心正式揭牌 在核能、氢能、燃料电池、生物燃料、风电、洁净煤、能效与可再生能源等领域技术合作 2011 第五次中欧能源对话 可再生能源、核能、能效、电网标准、清洁煤的技术标准 2012 中欧高层能源会议，签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》和《中国国家电力监管委员会与欧盟委员会关于促进电力市场相关合作的联合声明》 建立中欧能源消费国战略伙伴关系，加强能源安全、科技、城镇化合作;电力合作包括:可再生能源并网技术标准、能效与需求侧管理、价格监管、市场准入 2013 第六次中欧能源对话会后签署《中欧能源安全联合声明》 加强在全球能源治理、核能、能效、可再生能源、低碳城市、能源基础设施、环保标准等领域的合作 环境和气候合作领域 年份 机制/官方文件 主要内容 2003 中欧环境政策部长级对话 截至2021年已召开8次 2005 发布《中欧气候变化联合宣言》《中欧清洁煤炭行动计划》《中欧能效和可再生能源产业合作行动计划》 建立了中欧气候伙伴关系，加强清洁煤、能源效率、可再生能源方面的合作 2006 启动欧盟—中国清洁发展机制促进项目 总资助额达230万欧元，项目为期3年(2007～2010年) 2007 《第十次中欧领导人会晤联合声明》 进一步加大技术开发与转让等方面的双边合作力度 2007 签署《中欧环境治理项目财政协议》 欧盟出资1500万欧元，为期5年，支持中国的环境治理 环境和气候合作领域 年份 机制/官方文件 主要内容 2010 发布《中欧气候变化对话与合作联合声明》，建立部长级气候变化对话机制和部长级气候变化热线 就气候变化国际谈判中的关键问题、各自国内政策和措施以及气候变化具体合作项目的开发和实施交换意见 2011 发布《2011～2015年中欧环境治理计划》，建立中欧环境可持续发展项目 支持中国“十二五”发展规划(2010～2015年)目标实现 2015 《中欧气候变化联合声明》 筹备巴黎气候大会(2015年12月) 2015 《巴黎协定》 中欧都是《巴黎协定》缔约方 资料来源:作者根据欧盟官网、中国生态环境部和国家发改委等网站的文件整理。 (三)2016年至今:中欧气候合作走向复杂化 这一阶段中欧关系发展达到了前所未有的高水平和成熟度，《巴黎协定》的生效也推动中欧气候合作走向新阶段，但同时复杂多变的国际经济政治形势又给中欧合作增添了许多变数。复杂化指利益的冲突与竞争、制度的差异与磨合、理念的分歧与融合使得中欧合作呈现纷繁复杂的局面。一方面，中国持续推动清洁能源及技术行业供给侧改革，通过绿色“一带一路”倡议、“中国制造2025”等战略加快了低碳发展步伐，清洁能源行业迅速成长。截至2018年年底，中国水电装机容量、太阳能集热面积保有量、并网风电装机容量、并网太阳能发电装机容量均为世界首位，清洁能源技术也逐渐从弱到强Ⓒ。另一方面，中国实力的变化使欧盟对中国的定位开始摇摆不定。2016年欧盟在其《对华新战略要素》文件中强调欧盟是中国“改革的伙伴”，但2019年3月欧盟发布的《欧盟—中国战略展望》文件又给予中国多重身份定位Ⓒ:“紧密协调目标的伙伴国家”“平衡利益的谈判伙伴”“经济竞争者”“制度竞争对手”。 2017年特朗普执政后美国在气候问题上的态度逆转给中欧深化双边合作提供了空间。中欧以中欧环境政策部长对话、中欧部长级气候变化对话等 Ⓒ国家可再生能源中心、国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心: 《中国可再生能源产业发展报告(2018)》，中国经济出版社2018年版。 ⒸEuropeanCommission，EU－ChinaStrategicOutlook:CommissionandHＲ/VP ContributiontotheEuropeanCouncil(21－22March2019)，https://ec.europa.eu/info/publications/eu－china－strategic－outlook－commission－contribution－european－council－21－22－march－2019_en 机制为主要平台，加大在污染治理、绿色增长、气候变化、生物多样性保护等多领域合作。2018年中欧领导人发表《气候变化和清洁能源联合声明》并制定行动计划，明确双方在碳减排、碳市场、低碳城市、碳捕集和封存、航空和海运减排