《2023年度展望》系列财政篇：2023年财政展望：行至水穷，静待“花”开

2022年11月23日 总量研究 2023年财政展望：行至水穷，静待“花”开 ——《2023年度展望》系列财政篇 要点 核心观点： 相比2022年，2023年财政背景更为复杂，一则，经济面临的需求侧与外部环境挑战更为凸显；二则，财政资源更为稀缺，地方债务压力掣肘加杠杆空间；三则，大规模减税降费主要流向供给侧，需求侧获益较少。展望2023年，预计财政基调持续积极，中央或打开赤字空间，财政发力主要向需求侧与居民端集中，预算内资金对基建支撑减弱，基建稳增长仍依赖准财政的支持。 2022年，财政政策明显积极发力，“增支减收”和“加快节奏”成为重心，狭义财政与广义财政轮番接力，高强度支出支撑基建高增速。 收支情况来看，2022年财政收支大概率以“超支歉收”结官，2022年收入进度整体偏慢，预计全年收入增速大概率为负，低于年初预算的3.8%；支出进度整体保持平稳，全年支出增速可能略低于年初预算的8.4%。 上半年，狭义财政是基建发力的主角，预算内基建类支出增速持续加快。下半年，广义财政迎来高光时刻，接力狭义财政撑起基建高增长空间。无论是8000亿政策性银行信贷、6000亿政策性金融工具还是5000亿专项债限额，均指向广义财政的积极发力。在广义财政支撑下，全年基建增速或达10%以上。 2023年，预计财政维持积极基调不变，中央打开赤字空间，地方债务压力掣肘加杠杆空间，发力或向需求侧与居民端集中，基建稳增长仍依赖准财政资金。第一，财政基调上，预计2023年将持续积极，中央赤字空间或打开。一则，2023 年财政收支矛盾仍较为突出，财政积极发力需要增量资金扶持。二则，2023年 财政资源更为紧缺，可用结余资金相比往年略显不足。三则，过去两年财政强调可持续，中央政府杠杆率并未大幅上行，2023年加杠杆有空间。我们预计，2023年赤字率或按照3.1%安排，赤字规模或达4万亿左右。 第二，债务压力上，2023年地方政府受债务率警戒线的掣肘，加杠杆空间较为有限。2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大，2022年地方政府债务率或突破120%的债务警戒线。因此，在地方债务扩张约束下，2023 年地方政府加杠杆空间有限，但考虑到2023年仍有较强稳增长诉求，我们预计 2023年新增专项债规模在4万亿左右，并且发行特别国债的紧迫性在上升。 第三，财政收支上，一般公共预算收入读数显著改善，政府性基金预算仍受到土地财政牵制。大规模留抵退税以及延缓缴税使得2022年基数较低，2023财政收入增速读数将大幅走高，但实际收入增速仍受到内需疲弱与外部环境的影响。 2023年土地市场或边际修复，但修复存在上限，政府性基金收支难以大幅扩张。第四，发力方向上，财政政策或转向需求侧和居民端刺激。2022年大规模减税降费使得企业端受益较多，居民端受益较为有限，因此导致内需恢复疲弱。2023年，企业端大规模减税降费空间较为有限。着力扩大内需，促进需求侧持续复苏，将是2023年经济工作的重点，财政也将从这一领域着手，力促有效内需改善。 第五，2023年稳增长仍需基建支撑，但预算内资金支持力度将有所减弱，基建扩张仍需准财政持续发力，预计全年基建增速7%~10%。一方面，在专项债难 以继续大幅扩容背景下，我们预计2023年预算内资金对基建支持将减弱。另一方面，准财政举措余粮仍充足，政策性银行信贷、政策性金融工具等仍有加量空间，预计2023年政策性金融工具仍有增量空间，结合2022年政策性工具的持 续杠杆作用，撬动的新增基建投资规模在2万亿左右。风险提示：政策落地不及预期，疫情反复超预期。 作者 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 联系人：杨康 021-52523870 yangkang6@ebscn.com 相关研报 收入持续改善，收支压力明显缓和——2022年10月财政数据点评（2022-11-17） 狭义财政对基建支撑退坡，广义财政接力——2022年9月财政数据点评（2022-10-25） 高质量发展是中国式现代化的首要任务——《二十大报告》精神学习第二篇（2022-10-16） 十二行业集体学习二十大报告之安全发展思想 ——《二十大报告》精神学习第一篇 （2022-10-16） 为石油而战：美国石油霸权还能走多远？—— 《大国博弈》系列第三十四篇（2022-08-16 黄油与大炮：美国如何构造军事霸权？——《大国博弈》系列第三十篇（2022-08-16） 美国科技霸权:大国博弈的前沿阵地--《大国博弈》第二十六篇（2022-07-17） 金钱永不眠：美国政治游说机制如何运作？—— 《大国博弈》系列第二十三篇（2022-06-19） 从美国粮食霸权到全球粮食危机——《大国博弈》系列第二十二篇（2022-05-30） 俄乌冲突下，油价如何演绎？——《大国博弈》系列第十七篇（2022-08-16） 目录 一、2022年财政回顾：广义财政稳增长4 1.1发力节奏：靠前、更大力度、强调可持续4 1.2收支情况：超支歉收，资金缺口较大4 1.3收支分类：收入端，非税收入持续高增；支出端，基建支出逐渐退坡5 1.4广义财政：准财政逐步发力，托起下半年基建6 二、2023年财政：向需求侧加杠杆7 2.1与2022年相比，2023年的财政背景有何不同？7 2.22023年财政基调：持续积极，中央赤字空间或打开9 2.32023年结余资金：增量空间并不充足10 2.42023年地方债务：债务率触及预警，上行空间有限，发行特别国债的紧迫性上升12 2.5狭义财政收支：收支矛盾仍然突出，读数有所分化14 2.6广义财政收支：土地财政收支仍是主要约束16 三、2023年基建：仍依赖准财政大幅扩张18 3.1基础设施建设的钱从哪来？18 3.22023年基建的增量空间19 四、风险提示21 图目录 图1：2022年1-10月，一般公共预算收入仅为年初预算的82.5%5 图2：2022年1-10月，政府性基金收入仅为年初预算的52.9%5 图3：2022年，增值税、企业所得税等对税收拖累较大6 图4：2022年下半年，财政支出对基建的扶持逐步退坡6 图5：政策性银行债净融资历年表现情况6 图6：抵押补充贷款（PSL）净融资历年表现情况6 图7：2022年，除基建与制造业投资外，内需复苏持续疲弱7 图8：2023年，全球经济面临衰退风险升温7 图9：2022年以来，财政收支不平衡压力较大8 图10：2023年，中央政府仍存在一定的加杠杆空间8 图11：2008-2022年中央预算稳定调节资金余额情况10 图12：2016-2022年地方结转结余余额情况10 图13：2020年以前，特定机构上缴利润规模较为稳定11 图14：近年来，国有资产有偿使用收入增长较快11 图15：2022年，地方政府债务率或突破120%警戒区间13 图16：近年来，地方政府偿债压力有所加大13 图17：留抵退税对今年4-8月的公共财政收入拖累较大14 图18：2017-2022年的新增减税降费规模14 图19：疫情以来，企业每百元营收中的费用持续下降15 图20：与海外发达经济体相比，我国宏观税负已处于较低水平15 图21：土地财政与地方政府政府性基金收支关系16 图22：政府性基金支出与专项债发行基本匹配16 图23：百城土地成交总价领先于土地出让金收入17 图24：政府性基金收支差额与补充资金情况17 图25：受政府性基金支出拖累，10月广义财政支出增速有所放缓，但高于狭义支出增速17 图26：广义基建投资中五大资金来源占比走势变化18 图27：基建四大分项对财政资金的依赖度18 图28：财政资金对基建的支持占公共财政支出的比例变化19 图29：2020年以来，财政支出向社保就业、医疗倾斜较多19 图30：今年1-10月，新增专项债发行规模已经接近4万亿20 图31：2022年1-10月专项债投向基金的规模占比达62%20 表目录 表1：2023年财政主要参数设定9 表2：2023年新增国债净融资与地方政府债务发行规模测算13 一、2022年财政回顾：广义财政稳增长 2022年，财政政策明显积极发力，“增支减收”和“加快节奏”成为重心，狭义财政与广义财政轮番接力，高强度支出支撑基建高增速。 收支情况来看，2022年财政收支大概率以“超支歉收”结官，预计2022年全年收入增速大概率为负，低于年初预算的3.8%；支出进度整体保持平稳，全年支出增速可能略低于年初预算的8.4%；收入分类来看，非税收入持续高增，大规模减税降费使得增值税、企业所得税持续对财政收入形成拖累；支出分类来看，上半年基建类财政资金支出增长较快，下半年逐步退坡，向社保、卫生健康倾斜。 下半年，广义财政迎来高光时刻，接力狭义财政撑起基建高增长空间。无论是8000亿政策性银行信贷、6000亿政策性金融工具还是5000亿专项债限额，均指向广义财政的积极发力。在广义财政支撑下，2022年下半年基建增速维持高位。我们预计，全年基建增速达10%以上。 1.1发力节奏：靠前、更大力度、强调可持续 2022年初以来，我国经济发展面临“三重压力”，财政政策明显积极发力，“增支减收”和“加快节奏”成为财政政策的重心。2022年财政政策强调“提升效能，更加注重精准、可持续”。 一是，财政重申“可持续”，赤字率按2.8%左右安排、比上年有所下调；新增地方政府专项债券额度与上年持平，有效防范化解风险。 二是，财政注重“提升效能”，基调更加积极，2022年全国一般公共预算支出安排26.71万亿元、比上年扩大2万亿元以上，增长8.4%，在2020-2021年连续两年超收背景下，可用财力明显增加。 三是，财政发力紧迫性提升，强调“保证财政支出强度，加快支出进度”，2022年的财政支出节奏明显“前置”，专项债券发行和使用进度加快，尽早发挥对有效投资的拉动作用。 1.2收支情况：超支歉收，资金缺口较大 2022年上半年，“两本账”财政收支矛盾均较为突出，地方政府资金压力大。疫情扰动、大规模留抵退税、土地市场低迷使得财政收入持续承压，而稳住经济大盘又需要积极的财政支出得以保障，因此上半年财政收支矛盾持续加剧，地方政府面临较大的资金缺口。 2022年1-6月，一般公共预算收入累计同比增速为-10.2%，一般公共预算支出累计同比增速为5.9%，收支差额为-2.37万亿；政府性基金方面，1-6月政府性基金预算收入同比增速为-28.4%，而支出增速则为31.5%，收支差额为-2.69万亿。上半年两本账收支差额合计达-5.05万亿，地方政府资金缺口较大。 下半年以来，经济逐步企稳，存量留抵退税也基本完成，一般公共预算收入逐渐回升，一般公共预算财政收支矛盾略有缓解，但土地市场仍显疲弱，持续拖累政 府性基金预算收入。从单月数据看，7月，一般公共预算收入增速降幅大幅收窄，8-10月，收入增速由负转正，支出增速虽略有下滑，但仍维持在较高水平；政府性基金方面，受土地市场持续疲弱拖累，7-10月收入增速持续为负，但10月降幅较9月有所缩窄，支出端受到专项债发行错位的影响，支出增速开始由正转负。 全年来看，财政收支大概率以“超支歉收”结官。我们预计全年财政收入难以达到年初的预算目标，支出端则可能接近完成年初的目标。一般公共预算方面，1-10 月收入仅完成全年预算的82.5%，显著低于过去五年（2017-2021年，下同）88.9%的均值；1-10月支出完成预算的77.2%，略低于过去五年80.4%的均值。政府性基金预算方面，1-10月收入仅完成全年预算的52.9%，显著低于过去五年80.7%的均值；1-10月支出完成预算的61.8%，低于过去五年68.1%的均值。 图1：2022年1-10月，一般公共预算收入仅为年初预算的82.5%图2：2022年1-10月，政府性基金收入仅为年初预算的52.9% 110.0% 100.0