保持财政收入稳定性，增强扩张性宏观政策协调配合能力——2022Q3中国财政运行

NIFD季报主编:李扬 中国财政运行 汪红驹 2022年11月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 保持财政收入稳定性， 增强扩张性宏观政策协调配合能力 摘要 2022年三季度，我国经济增长速度回暖，增值税“留抵退税”规模减小，增值税收入恢复增长，非税收入继续高增长，一般公共预算财政收入同比增速回升，政府性基金预算收入降幅收窄，两本账收入累计增速回稳。全国一般公共预算支出出现季节性回落，但同比增速高于二季度；债务付息支出占财政支出比重已达到4.3%，近几年一直处于稳步上升状态。三季度政府性基金支出环比减少，主要原因是三季度房地产市场低迷，三季度地方政府新增专项债大幅减少，土地出让收入支出大幅降低。两本账合计财政支出累计增速也从一季度高位连续回落。前三季累计两本账收支差额扩大，因上半年财政政策“靠前发力”，债务发行较往年提前，三季度地方政府债券发行额度大幅减少。 四季度，我国经济仍面临“三重压力”挑战，经济增长下行压力再次加大。2023年是二十大后加快中国式现代化建设的元年，面对外需收缩幅度可能进一步增大的局面，要扭转内需预期进一步转弱的势头，迫切需要加大宏观政策扩张力度，化解“三重压力”，有力有效扩大内需，促进经济运行在合理区间。一是健全财政收入体制，提高财政收入稳定性。二是优化财政支出结构，增强经济发展潜力。三是提高财政赤字规模，控制赤字率；提高地方政府专项债务规模，控制债务率。四是增强财政可持续能力，筑牢财政安全底线。五是提高扩张性宏观政策协调配合能力。六是合理发挥财政政策的调控作用，对猪肉等重点民生物资 加强逆周期调节。 本报告负责人：汪红驹 本报告执笔人： 汪红驹 国家金融与发展实验室高级研究员 中国社会科学院财经战略研究院研究员 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场 股票市场银行业运行 保险业运行 目录 一、三季度财政收入增速边际回升1 （一）一般公共预算财政收入同比增速回升1 （二）政府性基金预算收入降幅收窄2 （三）两本账收入累计增速回稳4 二、财政支出增速处于回落过程5 （一）一般公共预算支出仍保持较强力度5 （二）政府性基金支出收缩8 （三）两本账支出累计增速回落10 三、财政收支逆差扩大，地方政府债务发行受限11 （一）前三季度累计财政收支差额扩大11 （二）三季度地方政府债券发行规模明显受限13 四、保持财政收入稳定性，增强扩张性宏观政策协调配合能力15 一、三季度财政收入增速边际回升 （一）一般公共预算财政收入同比增速回升 2022年第三季度全国一般公共预算收入47930亿元，同比增长2.2%，比二 季度增速回升30.2个百分点。 第三季度一般公共预算收入比二季度大幅回升的主要原因有：一是三季度我国经济增速回稳。随着一系列稳增长政策推出，三季度我国实际GDP增长3.9%，名义GDP增长6.1%，比二季度分别提高3.5%和2.2%，拉动一般公共预算财政收入增速回升（图1）。二是税收收入增速较二季度大幅回升，虽然税收同比增速仍为负值，但环比看，因增值税留抵退税力度减小，三季度增值税比二季度增长14306亿元，对改善三季度税收收入做出莫大贡献（图2）。三是非税收入继续保持高位。我国非税收入是税收收入之外补充一般公共预算收入的一个渠道，一、二季度非税收收入分别为9585亿元和10072亿元，三季度为9129亿元，虽然环比略有减少，但因去年三季度基数低，因此同比增速达到37%。（图1）。 图1单个季度一般公共预算收入和税收收入增速 图22022年三季度各税种税收收入比较资料来源：CEIC。 同时，还应看到，前三季度一般公共预算收入累计增长情况弱于预期。今年前三季度名义GDP累计增长6.2%；全国一般公共预算收入累计153151.0亿元，同比增长负6.6%。与前三季度名义GDP增速相比，全国一般公共预算收入增速低12.8个百分点。中央一般公共预算收入69934.0亿元，同比负增长8.6%；地方一般公共预算本级收入83217.0亿元，同比负增长4.9%。 （二）政府性基金预算收入降幅收窄 三季度政府性基金预算收入较二季度回升，降幅收窄（图3、图4）。三季度全国政府性基金预算收入17930亿元，同比负增长18.3%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1412亿元，同比增长17.6%；地方政府性基金预算本级收入16518亿元，同比负增长20.4%；国有土地使用权出让收入14885亿元，同比负增长22.5%。今年三季度政府性基金预算收入同比降幅收窄的主要原因是中央政府性基金收入和国有土地使用权出让收入都比二季度有所回升（图5）。前三季度累计全国政府性基金预算收入45898亿元，同比负增长24.8%。 图3单个季度政府性基金累计收入和分季度收入 图4单个季度政府性基金收入同比增速 图5单个季度政府性基金收入 （三）两本账收入累计增速回稳 2022年一般公共预算和政府性基金预算收入累计增速处于2015年以来的相 对低位，“双低”使2022年的财政收入增长面临严峻挑战，三季度增值税“留抵退税”力度减弱后增值税恢复正常增长，非税收入继续增长，中央政府性基金收入和国有土地使用权出让收入都比二季度回升（图6），这些因素促进了两本账收入累计增速回稳，为增强财政可持续性打下基础。 图6一般公共预算和政府性基金预算收入累计同比增速资料来源：CEIC。 二、财政支出增速处于回落过程 三季度经济增长回稳，一般公共预算财政支出比二季度减少，但仍保持较强力度，中央一般公共预算本级支出持续回暖，地方一般公共预算财政本级支出增速回稳。政府性基金支出环比收缩，但累计同比增速处于回落过程。国有土地使用权出让收入相关支出大幅下降。债务付息支出占财政支出比重稳步上升。总体上，财政支出增速高于财政收入增速，体现了财政政策减收增支、增长稳就业的政策意图。 （一）一般公共预算支出仍保持较强力度 三季度全国一般公共预算支出出现季节性回落，但同比增速高于二季度。三季度全国一般公共预算支出61502亿元，比二季度减少3798亿元，同比增长6.7%。其中，中央一般公共预算本级支出9384亿元，同比增长5.16%；地方一般公共预算支出52118亿元，同比增长7.0%（图7～9）。 2022年前三季度一般公共预算支出累计同比增速比二季度略有回升。前三季度累计全国一般公共预算支出190389亿元，同比增长6.2%。其中，中央一般公共预算本级支出25014亿元，同比增长3.6%；地方一般公共预算支出165375亿元，同比增长6.6%。 分类别看，2022年1～9月累计，一般公共预算财政支出主要支出科目中除了文化体育与传媒（-1.7%）、节能环保（-1.6%）、城乡社区事务（-0.5%）负增长外，其他项目如科学技术（14.0%）、债务付息（7.2%）、交通运输（6.5%）、农林水事务（4.8%）、卫生健康（10.8%）、教育（5.7%）、社会保障和就业（6.9%）均正增长。需要关注的是前三季度累计债务付息支出8216亿元，规模超过科学技术、节能环保、文化体育与传媒支出，增速达到7.2%。仅次于科学技术和卫生健康支出增速（图10～11）。债务付息支出占财政支出比重已达到4.3%，近几年一直处于稳步上升状态，这表明过去几年加大政府债务发行力度形成的债务付息压力已经体现出来。 图7一般公共预算支出 图8单个季度一般公共预算支出同比增速 图9单个季度一般公共预算支出 图10一般公共预算财政支出主要分类项目累计同比增速资料来源：CEIC。 图11一般公共预算财政支出主要分类项目累计支出资料来源：CEIC。 （二）政府性基金支出收缩 2022年三季度，全国政府性基金预算支出25468.0亿元，较上个季度减少 4571亿美元，同比下降14.2%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出 1517.0亿元，同比上升37.9%；地方政府性基金预算相关支出23951.0亿元，同比下降16.2%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出12811.0亿元，同比下降30.9%。三季度政府性基金支出环比减少，主要原因是三季度房地产市场低迷，地方政府新增专项债大幅减少，土地出让收入支出大幅降低（图12～13）。 2022年前三季度，全国政府性基金预算累计支出80294.0亿元，同比增长 12.5%，较上个季度涨幅收窄19.0个百分点。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出3557.0亿元，同比上升71.7%；地方政府性基金预算相关支出76737.0亿元，同比增长10.7%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出43617.0亿元，同比下降15.2%（图14）。 图12各个季度政府性基金支出 图13单个季度政府性基金支出 图14单个季度政府性基金支出累计同比增速 （三）两本账支出累计增速回落 2022年一般公共预算和政府性基金预算支出累计增速的轨迹正处于回落过程，原因是财政“靠前发力”导致上半年财政支出规模和增速相对较高，下半年受预算约束，财政支出规模和增速会有所收缩。总体上看，2022年一般公共预算支出累计增速从二季度回落后，三季度企稳；政府性基金预算支出累计增速连续快速回落，导致两本账合计财政支出累计增速也从一季度高位连续回落（图15），但目前两本账合计累计增速已低于2020年底10.1%的增速，如果经济增长企稳，两本账财政支出累计增速将进一步回落。 图15两本账支出累计增速 资料来源：CEIC。 三、财政收支逆差扩大，地方政府债务发行受限 （一）前三季度累计财政收支差额扩大 2022年三季度我国两本账收支差额有所收窄，但前三季度累计两本账收支差额扩大。前三季度一般公共预算财政收入下降6.6%，财政支出增长6.2%，政府性基金收入下降24.8%，政府性基金支出下降12.5%。两本账收入增速大大低于支出增速（图16），收支增速缺口达到19个百分点，比二季度收窄7.6个百分 点。前三季度一般公共预算财政收支逆差37238.0亿元，全国政府性基金预算收 支逆差34396.0亿元，两者合计逆差71634.0亿元，比去年同期增加46006.0亿元（图17）。 图16一般公共预算和政府性基金预算收支合计累计增速资料来源：中国财政部。 图17一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计 财政收支差额恶化集中体现在两本账赤字率上。这里用两本账收支差额占名义GDP比重表示两本账赤字率。2022年前三季度一般公共预算和政府基金性预算收支差额合计占GDP比重已经降到到负8.2%，低于2020年同期水平。一般公共预算和政府性基金预算收支差额占GDP比重分别为4.3%和4.0%（图18）。预计随着四季度财政增收减支，两本账赤字率可能缩小。 图18财政收支差额占名义GDP比重 （二）三季度地方政府债券发行规模明显受限 2022年前三季度累计全国发行地方政府债券63485.0亿元，其中，发行一般 债券19368.0亿元，发行专项债券44117.0亿元；按用途划分，发行新增债券 42422.0亿元，发行再融资债券21063.0亿元。因上半年财政政策“靠前发力”， 债务发行较往年提前，大量地方债集中在5月和6月发行，因此三季度地方政府 债券发行额度大幅减少。今年预算报告提出地方政府专项债收入为36500亿元， 至6月底地方政府专项债累计发行39184.5亿元，已超出预算安排的专项债规模。三季度使用了以前结余的专项债额度