全球治理变局及中国应对

WorkingPaperNo.202213Oct.14,2022 本文已发表于《开放导报》2022年第5期 任琳、孙振民：renlin@cass.org.cn 全球治理变局及中国应对 【摘要】经济全球化减速降质且面临分裂风险，全球治理体系改革前景整体堪忧，但亦存有积极因素。全球治理变局中的不利因素主要指部分国家在地缘博弈思维指导下的破坏行为。地缘博弈阻滞了多边改革，导致了治理体系的碎片化，也加剧了全球治理在遭遇突发事件时的脆弱性。全球治理变局中的积极因素主要指在真正的多边主义指导下的建设行为。真正的多边主义在艰难环境中能够提升决策效率和改革进度。面对全球治理变局中的风险与挑战，本文主要从政策布局、理论建构、制度建设、国际交流四个方面梳理我应对思路。 【关键词】全球治理经济全球化脱钩断链地缘政治中国应对 当前，全球化与全球治理的发展呈现出新特征，不利因素与积极因素并存。在一系列发展问题和安全矛盾集中爆发的背景下，美国为护持霸权而广泛鼓动所谓的“志同道合者”塑造“集团化”的世界，破坏系统主要大国间的对话与合作，给国际环境注入大量不确定性、对全球治理改革横加多道障碍。从而，多国内部治理秩序遭到冲击，全球合作治理空间遭到挤压。不过，全球治理变局中仍蕴含 弥合治理赤字的希望。中国应把握新的历史机遇，团结和动员国际社会中的“积极力量”，引领包容性全球化与全球治理。 一、全球环境新变化 全球环境的新变化突出表现为全球化在减速降质的同时还面临分裂。这具体表现为三方面：一是全球化的发展速度和发展质量面临弱化，全球经济整体正在滑入新一轮滞胀；二是全球化的安全基础面临异化，传统安全的影响再次上升；最后是全球化的支撑载体面临分化，全球产业链供应链的断裂状态可能不断强化。 （一）全球经济形势面临滞胀困境 种种迹象表明，全球经济正进入“低增长伴随高通胀”的新一轮“滞胀期”。一方面，新冠肺炎疫情和俄乌冲突等事件给全球经济不断施加低增长压力。疫情暴发以来，全球增长动能持续不足、发展总量增长不足。除中国等少数国家外， 大多数新兴市场与发展中国家的发展势头减弱、长期低迷。2022年6月的《全 球经济展望》指出，在全球经济遭受新冠疫情重创的背景下，俄乌危机使全球经济形势雪上加霜，加剧了全球经济增速放缓。报告预测，全球经济增长率将从 2021年的5.7%大幅下降到2022年的2.9%。其中，发达经济体的经济增长率将从 2021年的5.1%降至2022年的2.6%，新兴市场和发展中经济体的经济增长率将从 2021年的6.6%降至2022年的3.4%。受疫情和战争影响，新兴市场和发展中经济 体的经济增长率远低于2011－2019年间4.8%的年均增长率。 另一方面，多国政策选择的负外部性推升通胀。疫情爆发之后，为应对经济衰退、刺激经济复苏，主要西方经济体普遍实施扩张性财政货币政策，奉行超低利率甚至负利率政策。但自此大量注入的流动性使货币供应量急剧增加、价格显著上升。面对通胀压力的持续增加，它们又不得不调整宏观政策、收紧财政货币政策，将全球经济转而引入加息周期。主要西方经济体不仅自陷于刺激经济与治理通胀之间顾此失彼的困境，其政策波动也对新兴市场与发展中国家产生了更严 重的负面溢出效应，加重后者的资本外流、本币贬值、外债负担和复苏压力。2022年6月的《世界经济展望》预计，由于价格压力不断增加，2022年发达经济体通胀率将达到6.6%，新兴市场和发展中经济体通胀率将达到9.5%。 （二）全球安全重心面临传统转向 冷战结束以来，能直接牵动世界主要大国的军事冲突无论是在数量上还是在烈度上均显著下降，传统安全因局势相对稳定而一度关注度相对淡化。相比之下，恐怖主义、气候变化、流行疾病等非传统安全威胁的关注度上升。但是，在国际分配矛盾加深、大国博弈加剧的背景下，传统安全的重要性和影响力再次抬升。 1.传统安全因素的影响力再度抬升 随着地缘博弈加剧，大国关系中的传统安全因素相较于非传统安全因素变得更加重要，使国际社会就非传统安全问题进行合作的空间进一步收紧。2008年 以来，北约迅速东扩，并调整针对俄罗斯的战略部署，在一定程度上催生了俄乌冲突。俄乌冲突的爆发进一步增加了欧洲的不安全感，不仅将东欧国家直接暴露在军事威胁中，也撼动了现有的欧洲安全秩序，安全问题由此成为欧洲的首要考量。北约在激化与俄罗斯的传统安全矛盾的同时，还将地缘矛头指向亚太地区。 《北约2030倡议》提出，必须更认真思考如何应对中国及其军事崛起。2022年 6月，北约峰会批准北约“战略概念”文件，称中国对北约构成“系统性挑战”， 还邀请日本、韩国、澳大利亚、新西兰等四个亚太国家参会，标志着北约进一步染指亚太、围堵中国的潜在危险增加。 2.传统安全考量渗透非传统安全考量 传统安全考量对非传统安全考量的压力与日俱增。一方面，部分国家主动出击，推动非传统安全的“武器化”。这其中最为典型的就是美国凭借其在全球金融领域中的优势地位，针对他国在金融安全方面的相对弱势，发动金融制裁、干预金融秩序，企图通过使用金融武器冲击他国政治安全；另一方面，其他被迫应对的国际行为体在试图降低非传统安全隐患时，也不得不更多从传统安全角度出发。西方对俄金融制裁开启了国际货币体系的“信用政治化”，即美元信用保障只面向那些同美国政治上友好的国家，其他国家和地区都有可能成为美元“武器化”的目标。世界各国在选择外汇时将需要考虑“政治险”可能超过“经济险”。 3.传统安全威胁加剧非传统安全威胁 传统安全问题引发的非传统安全次生灾害正变得更加广泛和深远。此次俄乌冲突加剧了能源、粮食等供给扰动，导致国际能源价格居高不下、粮食供应危机 在世界范围内频发，严重威胁多国的能源安全和粮食安全。而且，此次传统安全事件由于造成大量人员伤亡和基础设施损害，将重创相关地区经济复苏进程、严重损害其发展能力。俄乌冲突还在一定程度上挑战了“和平与发展”的时代主题。发展繁荣建立在和平安全的基础之上。安全不存，发展焉附。而发展又是解决一切问题的总钥匙，当发展赤字扩大时，国际社会应对各类非传统安全威胁的能力就会下降。 （三）全球供应格局面临分化可能 受中美贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突等一系列事件影响，全球供应格局在主客观因素的共同作用下持续分化。疫情与战争等非常规状态客观上导致了全球供应链部分断裂，给全球供应链带来诸如交易和物流不畅、上下游产品交付阻塞等多方面问题。在此背景下，增强供应链弹性与韧性、提升供应链自主化与多元化、推进“缩链”“固链”“补链”“强链”成为世界各国普遍考虑的政策选项。不过，这一转变过程也蕴含着全球供应格局逐渐分化的演进方向。一段时期内，各国引导供应链在岸和近岸发展的政策可能会推动区域性价值链板块的形成。 相比于疫情等客观形势对各国政策选择的冲击，主要发达国家的对外行为更进一步加速了全球供应格局分化。美国、欧盟、日本、英国等近年来推行新一轮干预主义，推出多项针对产业链供应链的保护主义政策，将经贸问题泛安全化的趋势明显。这其中最具代表性的就是美国政府推动的高科技产业链“脱钩断链”和制造业产业链“友岸外包”。拜登政府上台后对半导体、医药、稀土等产业的供应链展开“百日审查”，成立涵盖十多个部门的工作组以研判供应链漏洞并制定解决方案。在“脱钩断链”方面，美国针对核心技术和特定领域集中实施更大力度封锁，还加紧对盟友的控制、号召所谓“全球民主国家”协同对华管制技术产品 出口，接连召集将中国排除在外的芯片峰会、全球供应链弹性峰会。2022年7 月，美国会更是通过《芯片与科学法案》，鼓励盟友企业在美建立芯片工厂，并限制美本土芯片企业在华开展经贸活动。在“友岸外包”方面，美国官员不满足于“近岸外包”及由《美墨加协定》圈定的区域价值链，进而倡议把生产设施转移至其“友好国家”，在推动供应链近岸化的基础上进一步推动供应链盟友化，意图吸纳同美国价值观一致的盟友打造以美国为中心的西半球供应链。 二、全球治理变局的不利因素 全球治理变局中的不利因素主要指部分国家在地缘博弈思维指导下的破坏行为。它们一方面持续在主要国际组织中阻滞多边改革，另一方面还愈发在多边机构之外创设排他的“小团伙”“小圈子”，从而加重了治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字，也加剧了全球治理在遭遇突发事件时的脆弱性。全球治理变局中不利因素的消极影响在于，非但不能使安全治理与发展治理相互促进，反而将其陷入恶性循环。 （一）地缘博弈阻滞多边改革 地缘博弈投射在多边场景中的主要表现是，在涉及话语权和治理方案的改革上，北方压制南方、西方压制东方，且西方发达国家在维持自身优势、打压他国诉求时不惜以牺牲多边机构的有效性与合法性为代价。如此造成的改革迟滞鲜明 地体现于全球经济治理的两大机构——世贸组织（WTO）和基金组织（IMF）。 1.WTO改革迟滞 WTO改革遇阻的最典型一面是争端解决机制的持续停摆。2017年以来，美 国一直阻止WTO上诉机构法官任命，意图将上诉机构推入停摆危机，借此实现 自己长期追求的改革上诉机构的目标，并推动如发展中国家地位和待遇等其他议题依照美方诉求进行改革。其实质是要通过多边制度压缩新兴国家的发展空间。 2019年12月10日，上诉机构正式陷入停摆。拜登政府上台后，美国在争端解决机制改革问题上的强硬立场并未软化，继续阻挠上诉机构恢复正常运行。2022年4月，美国第53次否决了上诉机构新法官的任命提案。而在争端解决机制陷入危机的同时，美西方关于世界贸易其他议题的合作几乎未受影响。2017年底至2020年初，美欧日三方贸易部长会议密集举行七次，集中关注了非市场导向 政策等发达国家共同关心的、有关WTO成员贸易政策制定的问题，也讨论了数字贸易等新兴议题领域的规则制定问题，主要目标就是维持并更新发达国家在多边贸易体制中的主导角色，却唯独回避了如何破解上诉机构僵局的问题。2021 年11月，美欧日发布贸易部长联合声明，宣布将延续其三方伙伴关系盟约，共同应对“第三国的非市场贸易行为”。 有分析指出，WTO艰难改革的系统性背景是世界经济变迁中的中美关系紧 张。中美欧作为世界贸易中的三股主要力量，其博弈将会塑造WTO的改革进程。但是，中美之间没有像美欧之间建立起“跨大西洋协调”关系那样建立起类似的 “跨太平洋协调”关系。这种关系的建立需要其中一方承认另一方在全球治理中的领导地位，而这一前提如今对于中美双方来说分别是“已不可能的”和“尚不可能的”。在此背景下，发达国家提出的众多改革议题与主张超越了技术标准、落入了地缘政治范畴。 2.IMF改革迟滞 IMF改革遇阻集中体现为份额改革的不断拖延。据IMF协定，份额总检查通常相隔不超过五年进行，旨在动态调整资源规模及成员之间的股权分配，以反映全球经济总体及其中各国比重的变化。然而，自第14次份额总检查以来，IMF 份额改革就陷入拖延甚至失败的困境。2010年12月，IMF完成第14次份额总检查，决定将份额总量增加一倍，并将超过6%的份额从发达经济体转移到新兴市场和发展中经济体，但这项治理改革方案遭到美国会阻挠，直到2016年才正式生效，甚至超过了本应完成第15次份额总检查的时间。按照IMF于2010年通过的治理改革方案，第15次份额总检查将在2014年1月之前完成。可到2019 年10月时，IMF宣布维持现有资金规模不变，并将份额调整推迟到2023年底。 2020年2月，IMF正式确认，由于在执董会难以形成多数支持而放弃了第15次份额改革。 IMF新一轮份额改革的前景仍不明朗。第16次份额总检查于2020年启动并 计划在2023年完成，理事会就此对执董会提出了五项指导性要求：1）分析份额的充足性，2）确保份额在组织资源中的首要地位，3）形成新的份额计算公式，4）增加有活力经济体的份额，5）保护最贫穷成员的代表性与话语权。然而，要在地缘博弈的压力下实现以上目标绝非易事。即便按照2016年的经济数据，中美之间的份额差距也应快速缩小，但是美国不会接受其份额被降至15%以下，毕竟，包括份额变化在内的重要事