宏观观察2022年第44期（总第441期）：2022年财政形势变化的原因、影响及未来发力空间

Ω ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 签发人：陈卫东 审稿：周景彤 联系人：刘佩忠电话：010– 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：叶银丹中国银行研究院 刘晨中国银行研究院电话：010–66596874 2022年9月30日2022年第44期（总第441期） 2022年财政形势变化的原因、影响及未来发力空间＊ 66596623 梁婧 2022年以来，国内外形势错综复杂，地方财政缺口扩大，财政脆弱性问题突出，地方财政收入分化加剧。主要原因有二，一是疫情冲击超预期，财政收入端持续承压；二是土地市场低迷导致土地出让收入大幅下行。财政压力过大对实体经济造成较大影响，一是财政还本付息压力较大，违约风险上升；二是制约基建投资增长，削弱政府促进经济中长期发展的能力；三是公共部门和经济社会发展面临阻碍。未来，经济持续恢复仍离不开财政政策发力，一方面要通过不断优化调整各类政策，推动经济持续恢复，改善财政收入状况。另一方面要充分挖掘现有的财政空间。可考虑使用跨年度预算调节资金和专项债地方结存限额，扩容政策性开发性金融工具，通过REITs、PPP等方式助力盘活存量资产等，进一步拓展财政资金来源。但也要特别注意财政可持续性，平衡好短期稳增长和未来政策空间之间的关系。 2022年财政形势变化的原因、影响及未来发力空间 2022年以来，国内外形势错综复杂，地方财政缺口扩大，财政脆弱性问题突出，地方财政收入分化加剧。主要原因有二，一是疫情冲击超预期，财政收入端持续承压；二是土地市场低迷导致土地出让收入大幅下行。财政压力过大对实体经济造成较大影响，一是财政还本付息压力较大，违约风险上升；二是制约基建投资增长，削弱政府促进经济中长期发展的能力；三是公共部门和经济社会发展面临阻碍。未来，经济持续恢复仍离不开财政政策发力，一方面要通过不断优化调整各类政策，推动经济持续恢复，改善财政收入状况。另一方面要充分挖掘现有的财政空间。可考虑使用跨年度预算调节资金和专项债地方结存限额，扩容政策性开发性金融工具，通过REITs、PPP等方式助力盘活存量资产等，进一步拓展财政资金来源。但也要特别注意财政可持续性，平衡好短期稳增长和未来政策空间之间的关系。 一、2022年地方财政形势变化情况和原因 2022年以来，国内外形势错综复杂，疫情阴霾笼罩，房地产市场加速下行，叠加集中实施增值税留抵退税政策等影响，地方财政收支两端压力明显。1-8月，地方一般公共预算收入、支出分别为7.4万亿元、14.4万亿元，收入按自然口径和扣除留抵退税因素后同比增速分别为-6.5%、4.5%，支出同比增长6.3%。1-8月，地方政府性基金预算本级收入、支出分别为3.7万亿元、7万亿元，同比增速分别为-26.8%、21.5%。 （一）2022年以来地方财政问题持续加剧 一方面，地方财政缺口扩大，财政脆弱性问题突出。1-8月，地方广义财政预算缺口达到10.2万亿元，远高于中央广义财政预算缺口的6万亿元，较上年同期扩大65%。分区域来看（表1），除山西、河南财政收支缺口分别缩窄15.9%、0.3%，上海财政盈余较上年同期减少79.2%外，其他各省（区、市）财政收支缺口均出现一定程度的扩大。其中，浙江、北京、广东三大经济强省（区、市）财政收支缺口扩大幅度最大，分别扩大1619.2%、293.9%和102.7%。 表1：2022年1-7月各省（区、市）财政收支缺口变化情况（亿元） 2022年1-7月一般公共预算收入 2022年1-7月一般公共预算支出 2022年1-7月 地方财政缺口 2021年1-7月一般公共预算收入 2021年1-7月一般公共预算支出 2021年1-7月 地方财政缺口 财政缺口同比变动情况 浙江 6548.6 7086.7 -538.1 6126.4 6157.7 -31.3 1619.17% 北京 3521.0 4385.5 -864.5 3886.4 4105.9 -219.5 293.85% 广东 7822.2 10778.9 -2956.7 8890.8 10349.8 -1459.0 102.65% 天津 1062.7 1464.0 -401.3 1441.9 1666.7 -224.8 78.51% 江苏 5588.1 8174.0 -2585.9 6652.0 8196.0 -1544.0 67.48% 山东 4594.9 7117.9 -2522.9 5042.0 6628.0 -1586.0 59.08% 福建 2214.0 3146.1 -932.1 2370.3 2964.9 -594.6 56.76% 辽宁 1559.5 3405.2 -1845.7 1734.8 3089.6 -1354.8 36.23% 海南 499.5 1186.8 -687.3 580.7 1106.4 -525.7 30.74% 贵州 1032.2 3276.6 -2244.4 1158.9 2895.4 -1736.5 29.25% 重庆 1192.3 2641.2 -1448.9 1418.2 2543.6 -1125.4 28.75% 吉林 457.7 2125.7 -1668.0 767.4 2082.2 -1314.8 26.86% 湖北 2097.0 4906.0 -2809.0 2332.0 4556.0 -2224.0 26.30% 安徽 2292.8 5116.2 -2823.4 2332.9 4574.3 -2241.4 25.97% 湖南 1805.9 5080.1 -3274.2 1959.5 4591.3 -2631.8 24.41% 河北 2533.4 5394.4 -2861.0 2810.8 5163.1 -2352.3 21.63% 宁夏 285.4 975.9 -690.5 282.4 866.1 -583.7 18.30% 四川 2851.5 6746.3 -3894.8 2925.9 6237.4 -3311.5 17.61% 西藏 106.0 1203.3 -1097.4 120.0 1078.4 -958.4 14.50% 甘肃 521.2 2512.7 -1991.5 555.7 2300.4 -1744.7 14.15% 黑龙江 754.1 3044.9 -2290.8 788.1 2829.6 -2041.5 12.21% 青海 189.9 1075.9 -886.0 204.7 1002.1 -797.4 11.11% 广西 1013.9 3690.4 -2676.5 1182.3 3596.9 -2414.6 10.85% 陕西 2087.5 4024.8 -1937.3 1755.7 3523.5 -1767.8 9.59% 云南 1058.5 4034.1 -2975.6 1295.8 4020.3 -2724.5 9.22% 内蒙古 1861.5 3314.5 -1453.0 1389.3 2816.4 -1427.1 1.81% 江西 1991.7 4267.9 -2276.2 1938.3 4176.9 -2238.6 1.68% 新疆 1101.5 3365.0 -2263.4 925.6 3168.9 -2243.2 0.90% 河南 2739.0 6537.5 -3798.5 2832.3 6641.3 -3809.0 -0.28% 山西 2163.5 3116.8 -953.3 1695.9 2829.6 -1133.7 -15.91% 上海 4743.2 4448.9 294.3 5661.0 4243.4 1417.6 -79.24% 资料来源：Wind，各省（区、市）统计局、财政厅网站，中国银行研究院 另一方面，地方财政收入分化加剧。地缘政治变化叠加供给冲击推动大宗商品价格上行，支撑了能源集中的西部地区财政收入增长。扣除留抵退税因素后（图1），内蒙古、山西、陕西、新疆等以煤炭、石油为主的资源型地区财政收入增速位居全国 前列，而宁夏、青海、甘肃等省（区、市）财政收入增速也保持较高水平。但广东、海南、重庆、江苏、上海、天津、吉林等省（区、市）在扣除留抵退税后的财政收入增速为负。其中，广东、上海、江苏受疫情冲击影响财政收入下滑严重，在扣除留抵退税之后财政收入增速分别下降8.9%、1.8%和4.8%；而天津和吉林财政收入增速的下滑除疫情影响外也受限于自身产业发展，自2017年后财政收入下滑并多为负增长，主要由于产业转型中的经济下行导致企业所得税和个人所得税增速大幅下滑。 图1：2022年1-7月全国31个省（区、市）一般公共预算收入累计自然增速和扣除留底退税因素后增速情况 吉天云上江重广海广西贵辽湖北山湖青浙福河甘黑河四安宁江新陕山内林津南海苏庆西南东藏州宁北京东南海江建北肃龙南川徽夏西疆西西蒙 江古 自然口径增长扣除留抵退税因素后增长 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50% 资料来源：各省（区、市）统计局、财政厅网站，中国银行研究院 （二）地方财政收支矛盾突出的主要原因 一是疫情冲击超预期，财政收入端持续承压。2022年3月以来，全国散点疫情相继爆发，上海、吉林、北京、广东、福建等地受疫情影响严重，本轮疫情无论是持续时间还是影响范围均超过2020年第一波疫情，经济供需两端均受到较大影响，下行压力明显增大，一般公共预算收入增速大幅放缓。综合两次疫情来看，疫情暴发后各地财政收入累计增速出现明显下滑。2020年1月疫情开始出现，当年一季度除西藏外各省一般公共预算收入累计增速均为负值。2022年3月疫情再次暴发，除广西、陕西、 甘肃外各省（区、市）一般公共预算收入均较一季度出现明显下行，其中北京、上海、广东等21个省（区、市）一般公共预算收入累计增速由正转负。且1-7月仍有12个省（区、市）处于下行趋势，显示财政收入复苏动能不足（表2）。 表2：两轮疫情下地方一般公共预算收入累计增速变化（%）1 2020年 2022年 2020-03 2020-06 2020-09 2020-12 2022-03 2022-06 2022-07 北京 -11.0 -11.0 -10.3 -5.7 6.6 -8.1 -9.4 天津 -16.3 -17.1 -15.3 -10.2 -19.4 -29.3 -26.3 河北 -5.0 1.3 -2.4 2.3 8.7 -6.7 -9.9 山西 -17.8 -12.9 -10.7 -2.2 51.4 44.0 27.6 内蒙古 -20.6 -8.7 -8.6 -0.4 64.3 36.6 34.0 辽宁 -16.9 -9.4 -2.9 0.1 5.1 -9.2 -10.1 吉林 -11.9 -8.7 -2.3 -2.9 -22.8 -42.8 -40.4 黑龙江 -21.7 -20.4 -14.3 -8.7 11.0 -1.4 -0.4 上海 -11.3 -12.2 -5.9 -1.7 10.9 -19.8 -16.2 江苏 -9.0 -2.8 1.0 2.9 4.0 -17.9 -16.0 浙江 -5.1 -2.6 1.7 2.8 6.0 -6.2 3.0 安徽 - - - 1.0 17.3 -1.2 9.6 福建 -10.3 -8.4 -3.1 0.9 17.3 -4.1 -6.6 江西 -4.6 -3.1 0.1 0.8 13.7 2.6 2.8 山东 -10.1 -5.8 -2.1 0.5 6.9 -8.2 -8.9 河南 -16.0 -0.7 1.9 2.8 8.9 -3.5 -3.3 湖北 -47.6 -38.4 -27.5 -25.9 7.6 -10.6 -1.0 湖南 -5.6 -8.7 -3.5 0.1 4.0 -7.2 -7.8 广东 -8.4 -5