经济治国倡议 问题简介 硅中的沙子:设计对外投资控制机制 大西洋理事会于2020年启动地缘经济中心已成为经济、金融和外交政策交汇处的首选之地。这 中心弥合了这些经常孤立的部门之间的鸿沟,并有助于为美国及其盟国塑造更美好的全球经济未来。该中心围绕三个支柱组织:1)资本主义的未来; 2)货币的未来;3)经济治国倡议。 位于地缘经济中心内,经济治国倡议(ESI)揭示了哪些正在成为美国权力的一线工具——制裁、出口管制、投资审查和贸易。我们利用深厚的政府经验、监 管专业知识和专有数据来制作广泛阅读的分析和专家简报。我们的团队与美国政府和外国同行保持密切联系。 这能源、经济和安全计划在新美国安全中心探索不断变化的全球市场及其影响 美国国家安全和外交政策。该计划为经济安全政策制定创新、务实和跨党派的建议。 2022年9月SARAHBAUERLEDANZMAN和EMILYKILCREASE I.介绍 最近国会努力建立新的监管机构来规范对外投资,这在华盛顿重新引发了一场关于美国在中国投资相关的经济和安全风险的长期争论。1尽管监管对外投资的主要提案最终从《创造有益的半导体生产激励措施》(CHIPS)和科学法案中被删除,但华盛顿的对话还远未结束。2 重新思考美中投资关系的风险很高。3中国是世界第二大经济体, 1“Casey、Cornyn、DeLauro、Pascrell、McCaul、Fitzpatrick、Spartz关于国家关键能力委员会提案的声明”,美国参议员BobCasey办公室,新闻稿,2022年6月13日,https://www.casey.senate。gov/news/releases/casey-cornyn-delauro-pascrell-mccaul-fitzpatrick-spartz-statement-on-national-critical-capabilities-committee-proposal;“DeLauro主席赞扬2022年美国竞争法案中的贸易条款”,美国代表办公室RosaDeLauro,新闻稿,2022年1月27日,https://delauro.house.gov/media-center/press-releases/chair-delauro-applauds-trade-provisions-america-competes-act-2022;“第4节: 美中金融连通性和对美国国家安全的风险”,美中经济与安全审查委员会,2021年11月,https://www.uscc。gov/sites/default/files/2021-11/Chapter_2_Section_4--U.S-China_Financial_Connectivity_and_Risks_to_U.S._National_Security。pdf;InuManak,“对外投资筛选将是一个错误”,外交关系委员会,2022年6月30日,https://www.cfr。org/article/outbound-investment-screening-would-be-错误;CFIUS改革:审查基本要素:美国参议院银行、住房和城市事务委员会听证会,第15届国会(2018年) ;EllenNakashima,“白宫希望美国在中国投资的透明度”,华盛顿邮报,2022年7月13日,https://www.washingtonpost.com/national-security/2022/07/13/china-investment-transparency;“我们。投资中国资本市场和军工联合体,”美中经济与安全审查委员会,2021年3月19日。 2H.R.4346–第117届国会(2021-2022年):“一项为截至2022年9月30日的财政年度和其他目的的立法部门拨款的法案”,参议院修正案对众议院修正案对参议院修正案。(2022年7月27日),https://science.house.gov/imo/media/doc/the_chips_and_science_act.pdf。 3ThiloHanemann等人,美国的境外投资筛选制度?荣鼎集团,2022年1月,https://rhg.com/wp-content/uploads/2022/01/RHG_TWS_2022_US-Outbound-Investment.pdf。 仅次于美国的第二大外国投资目的地。4美国公司在那里有1180亿美元的投资。5尽管外国公司对在中国经营相关的地缘政治风险越来越悲观,但大多数人打算留在市场上。6然而,政策制定者已经开始质疑自由资本流动的好处是否超过了某些投资与美国经济和国家安全利益背道而驰的担忧。 本工作文件旨在通过为这样一个新机构阐明最明确的政策目标,并就如何界定和构建与国家安全相关的对外投资控制的平衡方法提供具体建议,从而完善围绕对外投资审查的对话. 为确保新当局与美国对开放市场的承诺相一致,支持美国企业的全球竞争力并能够有效实施,对外投资机制必须符合五项总体原则, 1.针对呈现的交易最高的国家安全风险; 2.明确定义和私营部门可以理解参与者,他们将负责第一线 合规性; 3.不重复现有工具解决与全球经济相关的国家安全风险 活动,包括美国外国投资委员会(CFIUS)进行的对内投资筛选 、出口管制、基于清单的出口制裁计划,以及最近通过的2022 年CHIPS和科学法案; 4.范围与行政能力可用于有效管理新机制;和 5.旨在实现有意义的对话盟友关于采用类似的制度。 虽然在关于对外投资的辩论中讨论了一系列政策目标,但我们建议 政策制定者关注资本流动和相关专业知识,以支持如果技术起源于美国,将受到控制的本土开发技术,或可能对国家安全产生影响的新兴技术.如下所述,我们建议采用一种分阶段的方法,包括逐步更严格的 限制,因为管理能力正在发展以支持对外投资机制当局。这些建议可以由行政部门在现有法定权力下实施,尽管新的立法将提供更强大的基础。在任何一种情况下,政府都必须进行彻底的利益相关者参与和规则制定过程,以确保新的限制不会无意中对美国的长期竞争力造成负面影响。 充其量,对外投资控制只能减缓——而不是阻止——中国本土技术的发展。持续的美国技术优势总是需要“跑得更快”;因此,对外控制应被视为对技术创新的实质性支持的补充而非替代。7 主要政策建议本工作文件包括以下内容。 ■定义明确的政策任务。 ◦将境外投资审查机构的重点放在减缓中国本土技术能力上。 ◦将政府行动限制在那些存在现有当局无法充分解决的国家安全风险的投资上。 ■实施分阶段对外投资。 ◦第一阶段: ☐任务通知范围广泛的对外投资,以更好地为政策制定者提供信息 4LaurenHe,“中国经济创下2020年初以来最慢增长记录”,CNN,2022年7月15日,https://www.cnn。com/2022/07/14/economy/china-q2-gdp-2022-intl-hnk/index.html;“2022年世界投资报告:国际税收改革和可持续投资”,联合国贸易和发展会议,2022年,https://unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf。 5“国家和行业直接投资,2021年,”美国商务部经济分析局,2022年,https://www.bea。gov/sites/default/files/2022-07/dici0722.pdf。 6“2022年白皮书发布的要点”,中国美国商会,2022年5月17日,https://www.amchamchina.org/takeaways-from-2022-white-paper-launch/。 7此类支持应包括积极的支持政策,例如政府研发(R&D)资金,以及扶持政策,例如保持市场开放和灵活的贸易和移民政策。 美国众议院议长南希佩洛西(D-CA)在国会议员的陪同下签署了“为生产半导体(CHIPS)和2022年科学法案创造有益的激励措施”,该法案将在国内半导体行业与公司竞争时为其提供补贴在中国和其他国家,2022年7月29日在美国华盛顿国会山举行的法案登记仪式上。路透社/乔纳森·恩斯特。 并创建一个基于证据的案例来与盟友接触。 ☐抑制美国投资者为中国本土技术发展做出贡献 将非SDN中国军工联合体(CMIC)名单扩大到在关键领域运 营的实体,提供前瞻性指导 决定哪些有限的关键技术将导致CMIC上市,并加强证券交易委员会(SEC)的披露规则,以便美国投资者必须对其在中国的投资更加公开透明。 ☐建立镜像投资控制用于投资发展中的中国公司 符合美国武器禁运物品技术规格的技术。 ☐采用交叉上市的一般政策实体名单上的实体和前平息了CMIC。 ◦第二阶段: ☐对美国对中国半导体实体的投资进行强制投资审查,专注于对芯片的“聪明钱”投资 设计、制造、电子设计自动化软件和制造设备。 ◦潜在的附加阶段: ☐扩大部门覆盖范围,根据需要,根据前两个阶段收集的信息和 仅在实际可行的范围内,基于不断增长的管理能力和在盟友之间就出境问题达成共识的能力一世投资筛选制度。 ■与合作伙伴和盟友进行外交接触,以促进他们发展和实施类似的互补机制。 II.境外投资筛选的可能政策目标 政策制定者就对外投资筛选机制是否适合解决一系列重叠的政策目标 进行了辩论。其中包括阻止美国资本支持与中国系统有牵连的公司- 滥用人权,增强关键美国的弹性供应链,并解决来自中国的担忧技术的本土发展关乎美国国家安全。在这些相互竞争的ob- 客观来说,与中国本土技术发展相关的担忧是最直接的 通过对外投资机制解决,这代表了现有当局的真正差距。 人权问题 美国政策制定者对中国系统性侵犯人权以及美国资本或技术在助长此类侵犯人权行为中可能发挥的作用感到担忧是正确的。然而,美国有一系列现有的措施可以用来解决这些问题,在某些情况下还可以加以加强。 ■非SDNCMIC制裁计划:CMIC计划允许政府禁止出售或购买在中国监控技术领域运营的指定实体以及在国防或相关领域运营的指定实体的公开交易证券-材料部门。8可以通过修改授权行政命令来加强对人权目标的CMIC计划的使用,以允许政府要求剥离指定公司持有的证券,并扩大禁止交易的范围,以包括所有类型的投资或财务支持.9此外,出于与人权相关的原因,主管部门应继续将实体添加到CMIC列表中。 虽然美国政府可以在全球马格尼茨基制裁机构下使用特别指定国民(SDN)名单,但建议对最严重的侵犯人权行为保留此类行动。SDN上市是比CMIC上市更严厉的措施,因为它实质上将目标从以美元为基础的全球金融基础设施中移除。过度使用金融制裁可能会进一步激励中国、俄罗斯和其他国家投资于可能削弱美国在全球金融市场的中心地位和监管权威的技术。10扩大使用CMIC清单是一种更加规范的方法,旨在防止美国资本流动支持侵犯人权者,而不会造成意外后果。 8“非SDN中国军工综合企业名单(NS-CMICList)”,美国财政部,最后更新于2021年12月16日,https://home。treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/consolidated-sanctions-list/ns-cmic-list。 9“常见问题:外国资产控制办公室——制裁计划和信息”,美国财政部,2022年6月3日,https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/5671。 10“我们。“财政部发布制裁审查”,美国财政部,新闻稿,2021年10月18日,https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0413;ThomasOatley等人,“全球金融的政治经济