中国产业政策：回顾、反思与前瞻

2018年12月第22期总第48期 中国产业政策：回顾、反思与前瞻 顾强 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 顾强，曾就读于中国人民大学世界经济系，管理学博士，中国科学院博士后，美国杜克大学访问学者。现任华夏幸福基业股份有限公司高级副总裁、产业研究院院长。曾在纺织工业部、国家经济贸易委员会、国家发展和改革委员会工作，曾任工业和信息化部规划司副司长，国家制造强国专家委员会委员。长期从事工业发展战略、规划及政策研究工作，曾参与编制《工业转型升级（2011-2015）》、 《国家战略性新兴产业“十二五”规划》、《中国制造2025》等多项国家级重大规划。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：程建平；办公电话：010-6262515915601321015 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：聂辉华编辑部主任：邹静娴本期责编：邹静娴程建平 摘要 产业政策是后发国家在实现经济追赶过程中普遍使用的政策，但实际上任何一个经济体都不能置身于此之外。产业政策对中国宏观经济和全球化都产生了重要影响。与此同时，产业政策在学术界和社会上也产生了一些争论。中国的产业政策是如何制定的？如何看待产业政策的效果？未来产业政策将何去何从？11月28日晚上，原工信部规划司副司长、现任华夏幸福股份公司产业研究院院长顾强博士，应邀在中国人民大学国家发展与战略研究院做了专题分享。顾博士介绍了产业政策的定义、类型，回顾和总结了纺织、钢铁、汽车、集成电路、生物医药、互联网等六个典型产业的主要产业政策及其实施效果。顾博士也梳理了美国产业政策的脉络，概括了美国产业政策的基本特征，并结合中国实际情况提出了未来产业政策的若干建议。本次讲座是人大国发院“直面真实世界”系列讲座第5期，由人大国发院常务副院长、政企关系与产业发展研究中心主任聂辉华教授主持。 一、产业政策在各国发展中不可或缺 产业政策是一个国家针对某一特定产业的各类政策。刘鹤认为，产业政策是政府针对产业经济活动而制定和实施的各类政策。进一步说，中央政府是政策制定和实施主体，产业经济活动是客体，改变或影响某些产业的经济活动是制定政策的目标。OECD产业政策报告作者沃里克(Warwick)则定义产业政策是任何企图改善经济环境或者变革经济活动结构的干预，主要包括通用的产业政策与有选择性的产业政策，主要措施包括产品市场、劳动力、资本市场、土地、技术与制度等。这些都是更为广义的产业政策概念。 产业政策可以从四个维度来认识和看待：一是从政策要素来看，包括产业技术政策、产业组织政策、产业空间政策、产业援助政策；二是从产业功能指向来看，有选择性产业政策（方向、技术路线、具体项目）、功能性产业政策和竞争性产业政策（全球化与国内两种视野，如波音麦道合并）；三是从产业发展阶段来看，扮演了不同角色，有竞争前政策、幼稚产业保护、支柱产业政策（中国在上世纪90年代发布了中国产业政策纲要，确定了当时的四个支柱产业）、衰退产业援助（产业衰退时国家出台政策援助其退出）；四是从政策手段来看，包括准入管制、财税激励、市场管制、金融服务、标准法规、贸易政策等，美国是用贸易政策对产业进行保护最多的一个国家，从1959年跟日本打贸易战开始，当时日本战后纺织工业成为世界第一大出口国，对美国纺织业形成了巨大的压力，所以美国对日本设置了出 口数量限制，到1961年和1974年，西欧国家也开始设置配额，用贸易保护手段保护本国产业。我国产业管制政策较多，比如新建一个汽车项目，首先要对企业进行审批，其次对建设项目审批，最后对产品进行审批，整个过程要经过多重审批。目前，虽然产业政策的学术争论很多，但没有任何一个发展中国家不用产业政策。 二、中国六大典型产业政策的回顾与反思 （一）纺织产业的“压锭”——供给侧结构性改革的早期实践纺织行业是中国从农业国迈向工业化国家的关键行业之一，是早 期中国第一大工业部门，1950年中国纺织品出口占全国出口的70%，纺织品是典型的劳动密集型行业。改革开放之初，纺织工业已经具备比较好的基础，人均布匹消费量从建国初期的12尺增加到30尺以上， 1981年纺织品出口换取外汇35亿美元。1950年以后，对原有的纺织机械厂进行调整、扩建和改建，在几个地区新建了大型纺织机械厂，并且按照专业分工、全国配套的原则组织起来。到80年代初，生产 能力达到每年100万棉纺锭以及相应规模的毛、麻、丝纺织染整设备。在计划经济条件下，纺织装备的生产需要许可证，购买也需要许可文件，实际上也是一个准入多重管制的行业。随着乡镇工业的异军突起，纺织行业的深层次矛盾日益显现，一个突出表现就是纺织国有企业的行业性亏损，在政府高层的一个认识就是产能过剩。 图1：1977年-2017年中国纺织产业的产量变化（单位：万锭） 从90年代初，开始从供给端进行发力，期待解决国有企业困境。 1992年出台《关于严格控制棉纺、毛纺生产能力和加强化纤生产能力 管理的意见》。在90年代中后期，国有企业改革脱困选择纺织行业 作为突破口，1998-2000年淘汰压缩1000万锭，减少120万国有企业 工人（1998年国发3号文件）。虽然供给侧结构性改革是2015年中 央经济工作会议上提出来的，但实际上在1997年纺织行业的改革就是供给侧结构性改革，就像今天减少钢铁等其他行业的产能一样，当时还制定了一些配套政策淘汰落后生产能力，支持资金主要以中央政府为主、地方为辅，如财政补贴、冲销企业呆坏账、提高出口退税率等。经过努力，压缩落后产能约1000万锭，但同时也增加了部分生产能力，估计在300万锭左右。2001年中国加入WTO后，整个纺织产业得到了很大发展，2009年上半年出台了振兴规划以应对金融危机。2017年，棉、毛、麻、丝纺织等设备、生产规模、人均数量，齐登世界榜首，总量已占全球的50-55﹪，压缩产能之后产能又增加3-4倍。 今天看，或者从产业政策维度看，压锭是产能退出型援助政策。当时没有互联网，也没有专门学习产业经济学，认为产业政策就是鼓励什么、限制什么、禁止什么。这就是产业政策。当时正处于从计划经济向市场经济转型的背景下，管理手段相对滞后、行政色彩浓厚，2002年以后，行业部门撤销，行业管制才大幅度弱化。 从纺织压锭脱困看，有巨大的成绩，部分解决了国有企业脱困改革的问题。但这里面有三个问题值得反思：一是退出援助政策与总量管制政策是否能分开推进的问题？二是在全球化条件下是要优先考虑供给侧、还是需求侧？产业政策是跟着条件、环境变化的，过去很多行业搞总量控制，搞落后淘汰，都是考虑供给侧，但需求是否予以足够重视呢？当时需求预测是一个非常薄弱的环节，对需求估计极为不准；三是空间（区域）政策实施的目标和条件是什么？过去实行了两个方面的政策：“东锭西移”和向境外转移生产能力。今天对这两件事还难以全面评估。 中国纺织工业发展到今天，最辉煌的时代已经过去，目前正进入到产能收缩阶段，开始进入衰退期，随着中国的要素成本的快速发展，未来产业退出政策是否会再出手？产业空间政策是否还有空间？未来政策着力点在哪里？这是个很大的议题。以产业转移为例，有人说把东部产能转到中国西部，但西部的要素成本并不显著低于东部，向境外转移又缺乏投资实力和经营能力。 （二）钢铁产业的发展是一部“淘汰史”与野蛮增长史 钢铁工业支撑了中国国民经济的快速发展。今年年初，贸易战就是从钢铁和铝产业开始的，说明这个行业很多国家都有干预和管制。中国钢铁工业经历了早期的低速发展，最早的几家钢铁厂都是建于1907年清政府时期，产量很有限，1950年以后我们大力促进钢铁行业发展，钢产量由1950年占世界总产量的0.3%发展到2017年的49.2%，增长1360倍，2008年前钢产量与GDP发展高度相关，2014年后产量进入峰值期。 图2：1950年—2017年中国钢产量、世界钢产量以及中国GDP关系 中国钢铁产业政策发展可以分为四个阶段：第一阶段（1950-1978）计划经济时期，主要是国家投资，产量增长缓慢，技术装备落后；第二阶段（1978-2003）经济开始与市场接轨，行业发展加快，而且受到入世的影响，发展更加迅速，这时民营钢铁开始萌发；第三阶段 （2003-2015）开始控制产能的阶段，此时发布了103号文抑制投资增 长，处理了江苏的铁本项目，这是2004年宏观调控的标志性事件， 是宏观调控的分水岭，这次事件催生了钢铁产业政策的出台，此时投资管理基本失控，产量规模仍然过快增长；第四阶段（2015-）平稳波动阶段，提出了供给侧结构性改革，其中一个重点就是去产能，钢铁行业也在其中，加大了淘汰落后产能。 对钢铁行业进行回顾会发现淘汰落后与产能增长并存的怪圈。改革开放后钢铁行业发展史也是一部淘汰落后史，某种意义上来说，产业政策在某种程度上助推了钢铁产能的快速扩张，这个产能增加与地方政府利益是一致的，尽管中央层面有相关产业政策，但最后的事实是地方政府帮助民营企业或者其他企业一起规避国家的产业政策。2007年我国有4.9亿吨炼钢能力，其中包括1.35亿吨要淘汰的产能，但钢铁产能还是野蛮增长，2017年实际产能峰值达到11.5亿吨。近两年来国家开始大力推动钢铁、煤炭等行业去产能工作，取得一定积极的效果，但直到今年很多国有制造业企业的利润还是来自于高耗能行业。 但这里有几个问题值得讨论和反思：第一个是中国钢铁的总量到底谁说了算？中国到底需要多少钢？这都引起较大争论。中国钢铁需求量算不准主要是因为已有的西方模型在中国并不适用，还是巨型国家巨型人口有自身的规律，需要建立自己的模型。第二个是钢铁产能为什么越压越多？这个问题的答案可以从两个方面来看，即市场因素 （市场拉动和技术进步）和体制因素（地方锦标赛和审批制）。在过去相当一段时间中，管制不起作用；近期管制力度加大，效果还需要 观察。第三个是在过去实行的产业技术政策中，淘汰落后以炉容为标 准，这科学合理吗？这个问题的争论也很大。第四个是有关产能转移的，“一带一路”产能输出是否成功？国务院颁布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发〔2016〕6号）》，鼓励有条件企业结合“一带一路”建设，通过开展国际产能合作转移部分产能，实现互利共赢，但虽然海外钢铁项目建设取得进展，但均为国外新建生产线扩能，没有国内较大企业搬迁成功的案例。第五个是产业政策是否保持所有制中性？这是深化改革的重要原则，在钢铁行业中，国有资本占70%，但民营钢铁产能已占60%。 未来钢铁行业显然还需要一些政策支持，而政策的着力点上，首先要关注供给侧结构性改革的未来方向，由行政去产能转向产业援助政策，未来中国不需要这么多大规模的钢铁产能，人均钢铁消费趋于下降；其次要更多发挥法律和经济杠杆作用，以绿色发展为核心完善标准规范和法律法规；最后要关注行业未来的重大变革，适应原料结构变化推广短流程技术发展，有序增加短流程产能。 （三）一直处于高速扩张中的中国汽车产业 中国汽车工业起步于1958年，1983年开始第一个合资工厂，德国大众跟上海汽车合作的第一辆车在上海上线。1994年国家发布了第一版汽车产业政策《汽车工业产业政策》，这是按照中国90年代国家产业政策纲要制定的第一