2022年上半年财政政策执行报告解读：财政动力会减弱么？

上半年一般预算赤字尚可，广义财政赤字较高。一般预算方面，上半年，财政收入增速在疫情和留抵退税的影响下走出了“V”字形，累计增速录得-10.2%，剔除留抵退税因素影响后为3.3%，不及预算目标值3.8%。其中，税收收入下降14.8%，扣除留抵退税因素后增长0.9%，非税收入在资源类收入增加和地方多渠道盘活闲臵资产下录得18%的高增长。受疫情、产业结构等因素影响，地区间财政收入分化明显，扣除留抵退税因素后，中西部地区收入增幅较高，主要是能源资源类行业增收带动。上半年，全国财政支出增速录得5.9%，与预算目标值8.4%有较大差距，同时支出进度不及五成，处2017年以来同期次低位。从支出分项看，科技、交通运输和农林水支出增速领跑，且均保持两位数以上的高增长。政府性基金方面，受地产持续低迷影响，上半年全国政府性基金收入增速录得-28.4%，远低于预算目标值0.6%，政府性基金支出增速录得31.5%，高于目标值22.3%。 从赤字率看，一般预算赤字率处2012年以来中等水平，广义财政赤字率已创下2012年以来新高。 退减税加快落实，减负纾困力度加大。在今年的预算报告中，“加大减负纾困力度，增强市场主体活力”是2022年财政政策重点把握的六个方面中的首位。其中，一方面是延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。上半年已经对小规模纳税人阶段性免征增值税；将“六税两费”减免适用范围扩大至小型微利企业和个体工商户；对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税，实际税负降至5%；加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例提高至100%。《报告》指出，上半年“六税两费”优惠政策、小规模纳税人增值税减免、加大小微企业所得税优惠力度分别为纳税人减负830亿元、793亿元、477亿元。 另一方面，对留抵税额提前实行大规模退税，优先安排小微企业，全年新增退税总额约1.64万亿元。正如我们在《退税和减税，有什么不同？》报告中提到的，今年的留抵退税规模空前，是退减税政策的主力军，主要来自三方面的加力扩围。同时退税不基于收入，相比减税能更好帮助企业活下来。截至上半年，留抵退税规模1.84万亿元（含一季度继续实施留抵退税老政策1233亿元），已达去年同期的2.9倍，“留抵退税”大头基本完成，因此下半年政策造成的财政减收效应会逐步褪去。此外，为应对突发疫情，财政部也出台了增量的减负纾困政策，包括留抵退税加快进度及扩大实施范围，阶段性缓缴社保费扩围延期等。 专项债发行靠前，支持范围扩大。专项债是今年“稳增长”的重要政策工具，一方面是发行前臵。在去年底提前下达2022年新增专项债务限额规模1.46万亿元的背景下，今年一季度专项债发行进度约36%，创2015年以来同期新高。二季度全国特别是一线城市纷纷遭遇疫情冲击，稳增长政策进一步加码，财政部要求上半年基本完成新增专项债发行，地方专项债发行在5月再度加速，6月单月发行量超1万亿元，创历史新高。上半年新增专项债额度基本发行完毕。另一方面，扩大专项债优先支持范围。在重点用于市政和产业园区基础设施、交通基础设施等9大领域的基础上，新增新能源和新基建两个领域，助力新兴产业发展。从上半年投向看，市政和产业园基础设施占比最高达34%，社会事业、交通基础设施和保障性安居工程占比紧随其后，分别为19%、17%和16%。此外，强化专项债绩效管理也要求做好专项债券项目常态化储备。《报告》指出，2022年分两批储备专项债券项目7.1万个。上半年，已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目，其中在建项目约1.08万个，新建项目约1.3万个。 下半年财政积极作为。受到极端气候、散发疫情以及地产行业风险事件的影响，经济的修复遭遇波折。随着高温天气的逐渐缓解，生产端已有明显修复，而内需不足和预期偏弱仍然是目前经济恢复面临的最主要问题。对此，今年上半年财政政策执行报告在政策展望部分明确要求要“在扩大需求上积极作为，巩固经济回升向好趋势，着力稳就业稳物价”，相较去年财政政策执行报告对于2022年政策展望部分“积极推出有利于经济稳定的政策”的表述，更有针对性、对于经济修复的薄弱环节精准发力。 增量政策释放资金，基建有望保持高增。具体来看下半年的增量财政政策，一方面，本次财政政策执行报告延续了政治局会议和国常会对于“支持地方政府用足用好专项债务限额”的表述。截至上半年，全国专项债限额空间1.55万亿元，由往年新增限额未使用完的部分和债务偿还释放的空间两部分构成，此前国常会已下达的5000亿元限额对应的即为往年结存的资金部分。另一方面，财政政策执行报告还强调“加强财政与货币政策联动，支持政策性开发性金融工具落地”。近日，国常会宣布在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度。而根据农发行和国开行披露的数据，政策性银行贷款的杠杆撬动作用均在10倍左右，可以带动的资金量也较为可观。总结来看，在专项债限额空间和政策性银行信贷额度的增量资金支持下，三季度基建投资有望继续走强。 风险提示：政策变动，经济恢复不及预期。 图表1：2022年上半年财政收支增速（%） 图表2：留抵退税新政实施时间表 图表3：专项债发行进度（%） 图表4：35城地产销量同比增速（%） 图表5：地方政府专项债务限额与余额 风险提示：政策变动，经济恢复不及预期。