2022中国资本市场投资者保护状况蓝皮书—资本市场投资者保护制度评价报告

中国证券投资者保护基金有限责任公司二〇二二年五月 2 99% 2021 2021 2022 一、证券投资者保护制度体系建设情况5 （一）中办、国办首次联合印发打击证券违法活动专门文件5 （二）国务院公布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》5 （三）证监会会同司法部制定《关于依法开展证券期货行业仲裁试点的意见》6 （四）证监会出台证券期货违法行为行政处罚办法7 （五）最高法与证监会建立“总对总”在线诉调对接机制7 （六）证监会落实上位法规定，修订《证券市场禁入规定》8 （七）证监会适应注册制改革需要，完善上市公司信息披露相关制度9 （八）证监会构建契合创新型中小企业特点的制度体系9 （九）证监会修订《公司债券发行与交易管理办法》，保护债券投资者权益10 二、证券投资者保护制度落实情况11 （一）落实资金监控及信息保密制度，切实保护投资者资金安全和隐私权11 （二）协同构建资本市场良好信披生态，保障投资者知情权12 （三）保护投资者权益免受侵害的同时充分尊重自主选择权14 （四）各交易所多管齐下维护市场交易秩序，保护投资者公平交易权15 （五）投服中心首次成功征集股东表决权，探索投资者行使决策参与权的新路径17 （六）计划实施分红的上市公司家数及分红总额较上年增加，现金分红保持高位18 （七）证监会开展投教专项活动，评估全国投教基地运维情况，维护投资者受教育权18 （八）健全多元化维权救济体系，进一步维护投资者求偿权20 （九）证监会致力提高监管透明度，保障投资者监督权22 三、证券投资者保护制度体系建设的主要评价结论22 （一）加快资本市场“零容忍”制度建设，依法从严打击证券违法活动走上新起点23 （二）首例中国证券集体诉讼成功结案，对切实维护投资者合法权益意义深远23 （三）适应注册制改革，多维度提升上市公司信息披露质效24 （四）持续推动多层次资本市场体系建设，资本市场对投资者吸引力有所提升24 （五）投保机构首次征集委托投票权成功，股东权利征集制度取得良好效果25 （六）适当性匹配相关投诉较上年减少，但经营机构推介不匹配产品或服务的问题仍然存在25 （七）对上市公司投资者收益权保护的满意程度低于决策参与权和知情权26 （八）证券公司系统稳定性问题依然多发，影响投资者公平交易权27 四、投资者保护制度体系建设相关建议27 （一）严格落实《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，健全证券执法司法体制机制 ........................................................................................................................................................28 （二）扎实推进代表人诉讼常态化开展，全面畅通投资者维权追偿渠道28 （三）从公司治理入手改善上市公司利润分配现状，强化投资者回报29 （四）研究优化投资者适当性安排，持续完善投保制度体系29 （五）完善投资者教育基地监督管理机制，更好地发挥投教功能作用30 附表：2021年制定或修订的部分资本市场法律法规名录35 一、证券投资者保护制度体系建设情况 根据中国证券登记结算有限责任公司（以下简称“中国结算”）最新统计数据，截止到2022年3月，我国资本市场投资者数量共计2.02亿，其中自然人投资者占比高达99%，这也意味着资本市场的健康可持续发展事关社会稳定，投资者保护工作任重道远。2021年，资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）围绕落实该文件提出的目标举措、围绕落实新《证券法》相关要求、结合多层次资本市场体系建设完善、推进注册制改革等重点任务，制定修订部门规章、规范性文件等67项，推动完善资本市场重要制度规则，不断夯实资本市场基础法律制度，保护投资者合法权益。我们通过查询证监会“证券期货法规数据库系统”、研读制度原文及起草说明、参考证监会要闻等方式，梳理了证监会2021年资本市场法律法规及部门规章等的制定修订情况，对其中意义重大且与投资者权益保护密切相关的内容进行不完全归纳总结，具体如下。 （一）中办、国办首次联合印发打击证券违法活动专门文件 新《证券法》重点加大了对证券违法行为的处罚力度，2020年刑法修正案 （十一）和新《证券法》相衔接，大幅提高了四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。在此基础上，2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《严打意见》）。 《严打意见》开篇即明确了打击证券违法活动的指导思想、工作原则和主要目标，之后针对当前资本市场案件查处难度不断加大、相关执法司法等工作面临的新形势新挑战，围绕达成目标从七大方面规定了二十七项具体举措：一是完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，二是建立健全执法司法体制机制，三是强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，四是进一步加强跨境监管执法司法协作，五是着力提升证券执法司法能力和专业化水平，六是加强资本市场信用体系建设，七是加强组织保障和监督问责。 （二）国务院公布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》 为提高执法效率，节约监管资源，2015年中国证监会在国务院批准下开始在证券期货领域开展行政和解试点，印发《行政和解试点实施办法》（证监会令第114号）。2019年，新《证券法》第171条对证券领域行政执法当事人承诺制度作了原则规定，并要求国务院制定具体办法。2021年，中办、国办印发的《严打意见》明确要求加快制定证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法。 在上述背景下，2021年11月29日，国务院公布《证券期货行政执法当事 人承诺制度实施办法》（国务院令第749号，以下简称《办法》），自2022年1 月1日起施行。《办法》贯彻落实党中央、国务院决策部署和新《证券法》要求，在总结试点经验基础上，以行政法规形式对行政执法当事人承诺制度作了规定。全文共21条，主要规定包括五大内容：明确证券期货行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则、规定适用证券期货行政执法当事人承诺的基本流程、明确不适用证券期货行政执法当事人承诺的情形、明确承诺金的使用和管理方式、明确监督制约机制。 （三）证监会会同司法部制定《关于依法开展证券期货行业仲裁试点的意见》 仲裁作为一种解决合同纠纷和其他财产权益纠纷的方式，具有专业性强、一裁终局、程序灵活、经济高效、注重保密性、裁决具有强制执行力等优势，符合证券期货纠纷的特点和行业发展的需要，是促进资本市场法治化和专业化的重要渠道。2021年，《严打意见》的二十七项具体举措中明确提出了“开展证券行业仲裁制度试点”的任务要求。为贯彻落实该项任务，证监会会同司法部就如何开展证券行业仲裁试点进行了充分调研，广泛听取相关部门、单位、自律组织、仲裁机构和行业专家的意见，并向立法和司法机关征求意见，最终根据仲裁领域和资本市场的法律制度规定和中央文件内容，制定了《关于依法开展证券期货行业仲裁试点的意见》（证监会公告〔2021〕25号，以下简称《试点意见》），并于2021 年10月15日起施行。 《试点意见》共十条，首先是对开展证券期货行业仲裁试点的重要意义进行 了充分说明，之后提出试点工作的总体要求；在实施层面，提出支持、推动北上深三地的仲裁机构内部试点组建证券期货仲裁院（中心）并界定其仲裁范围，对 证券期货民事赔偿纠纷和资本市场自律组织会员纠纷的仲裁作出专门规定，在 《仲裁法》相关规定基础上创新仲裁员选聘机制等；在合作监督层面，对试点仲裁委员会与资本市场监管机构、自律组织之间的合作，完善证券期货纠纷仲裁与调解、诉讼的有效衔接，证券期货行业仲裁试点工作的指导和监督作出规定。 （四）证监会出台证券期货违法行为行政处罚办法 2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），新修订的《行政处罚法》坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，对行政处罚的定义、种类、设定、实施主体、程序等内容作了修改。 按照《行政处罚法》之规定，对违反证券期货法律法规的行为进行行政处罚，是证监会的重要法定职责，是维护市场秩序、惩治违法活动、保护投资者合法权益的主要手段。为适应证券期货领域行政处罚工作面临的新形势，进一步完善资本市场法律制度体系，切实解决实践突出问题，提升执法效能和依法行政水平，证监会按照全面推进依法治国、加快法治政府建设有关要求，于2021年7月15 日发布《证券期货违法行为行政处罚办法》（证监会令第186号，以下简称《处罚办法》）。 《处罚办法》共41条，主要内容包括明确立案程序和执法权限、规范调查取证行为、完善审查机制、明确行刑衔接程序、落实行政执法“三项制度”、加强对当事人的权利保障和对执法人员的监督六大方面，对行政处罚涉及的诸多环节进行了规范和统一。相较新《证券法》和《行政处罚法》来说，《处罚办法》更为具体、更具有针对性，是对上位法的有效补充和深化，同时响应了《严打意见》提出的“严格执法公正司法”相关要求。 （五）最高法与证监会建立“总对总”在线诉调对接机制 自2016年起，最高人民法院（以下简称“最高法”）积极与证监会合作，在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制的试点工作。2018年，最高法和证监会联合发布《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》（法发 〔2018〕305号），目标是建立、健全有机衔接、协调联动、高效便民的证券期 货纠纷多元化解机制。2021年，为深入贯彻党中央关于建立共建共治共享社会治理格局的重大决策部署，全面推进证券期货纠纷多元化解工作，最高法办公厅与证监会办公厅联合印发《关于建立“总对总”证券期货纠纷在线诉调对接机制的通知》（法办〔2021〕313号，以下简称《通知》）。 《通知》指出，建立健全证券期货纠纷在线诉调对接机制的指导思想是贯彻落实党中央重大决策部署，切实发挥证券监管部门在解决证券期货纠纷中的指导协调作用，以及人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的引领、推动、保障作用，不断满足证券期货投资者多元纠纷解决需求；强调证券期货纠纷多元化解工作需遵循依法公正、高效便民、调解自愿三项基本原则，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，充分发挥调解的重要作用；对实现“人民法院调解平台”与“中国投资者网在线调解平台”系统对接，为证券期货纠纷当事人提供多元调解、司法确认、登记立案等一站式、全流程在线解纷服务提出具体要求；明确在线诉调对接工作具体业务流程以及相关各单位、各部门的职责分工，对建立健全评估激励体系、加强培训指导、做好引导宣传等作出规定。 （六）证监会落实上位法规定，修订《证券市场禁入规定》 2006年，证监会制定发布《证券市场禁入规定》（证监会令第33号，以下 简称《禁入规定》），并于2015年进行第一次修订（证监会令第115号），该规定明确了可以采取证券市场禁入措施的情形、禁入措施类型以及履行程序等，从此前的执法实践来看，原《禁入规定》总体符合我国市场实际、行之有效。新《证券法》第221条对证券市场禁入措施进行了完善，为贯彻落实新《证券法》和新 《行政处罚法》等上位法规定，证监会在总结近年行政执法实践基础上，于2021 年再次修订《禁入规定》（证监会令第185号），并于7月19日起施行。 本次修订，证监会首先总结评估了原《禁入规定》的实施情况，之后综合新 《证券法》修订内容，遵循“有限目标、问题导向、尊重历史、稳定预期”的思路，对根据新《证券法》确有必要修订的内容进行完善，对其他内容予以保留，注重新旧政策衔接，从而为监管部门以“零容忍”的态度依法从严打击相关违法违规责任人员提供有力制度保障。修订的主要内容包括：进一步明确市场禁入类 型，在原规定中身份类禁入的基础上新增交易类禁入；进一步明确交易类禁入适 用规则，规定适用条件、做好政策衔