《2022年政府工作报告》解读：常态化回归，效能型“稳增长”开启

摘要 “5.5%左右”的增速设定，弹性与空间兼具。2022年的经济增速目标定在“5.5%左右”，低于去年，符合我们对于经济增速目标的前瞻预判，这一增速设定，一方面考虑到基数效应以及国内外的复杂环境，把“稳增长”放在更突出的位置，强调“调结构，推改革”加快转变发展方式；另一方面今年对于5.5%的经济增速仍要力保，对于经济增长仍有信心，坚持稳中求进总基调，实现“高基数上的中高速增长”。分项指标设定方面，就业、通胀、粮食产量、地方政府专项债限额等目标与2021年持平，中央预算内投资安排增加，赤字率继续下调，能耗等今年未设置具体量化目标，各项指标设定都体现出“稳”的特点，巩固去年实现的积极成果。本次报告中提到“外部环境更趋复杂严峻和不确定”，有两大海外风险今年需格外注意，分别是：全球通胀背景下的收紧浪潮，以及地缘政治风险。 财政积极：围绕“稳增长”，提升效能是重点。财政将逐步回归常态化，提升效能、精准度和可持续性。赤字率降至2.8%左右，从收支两条线保障今年财政的积极程度。收入角度，预计今年继续增长，同时拟安排地方政府专项债券3.65万亿元；支出角度，中央财政将更多资金纳入直达范围，优化支出结构，今年中央预算内投资安排6400亿元，增幅4.92%，是2020年以来的最快增速。此外，今年减费降税仍将实施较大力度，着重向中小企业倾斜。 本次再提“适度超前开展基础设施投资”，重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造将是投向重点。房地产防风险和健康发展将双管齐下。 货币稳健：宽信用与稳杠杆并行，仍需关注防风险。稳健货币政策体现总量增、结构优、信用宽，预计今年全年社融存量增速约11%。同时将发挥结构性货币政策工具的带动作用，引导资金流向重点领域和薄弱环节，精准支持小微企业、科技创新和绿色发展等。保持宏观杠杆率基本稳定，预计今年杠杆率空间或有所放宽。本次会议重申强化跨周期和逆周期调节，货币与财政政策相配合，发力稳增长；同时还将继续防范化解重大风险，重点或为外部冲击、地方隐性债务风险、房地产风险以及中小银行风险等。 政府工作报告中的其他部署重点。部署一：强化战略科技力量，数字经济是亮点，将从提升基础创新能力、企业科创能力、制造业核心竞争力出发，推广5G应用、工业互联网、数字经济治理等；部署二：传统消费提档升级，线上线下深度融合，支持新能源汽车消费、绿色智能家电下乡和以旧换新等，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式，激发下沉市场消费潜力；部署三：能源清洁转型，有序推进“双碳”，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。坚持能源安全新战略，预计今年对“双碳”目标的推进不会过于激进，总体节奏有序适度；部署四：新发展阶段“三农”工作，促进乡村全面振兴，保障粮食安全，保护耕地以及振兴种业仍是重点，同时也强调提高农机装备水平。 风险提示：经济复苏不及预期，通胀高企超预期，地缘政治风险。 3月5日，国务院总理李克强代表国务院，向十三届全国人大五次会议作政府工作报告，对2022年经济工作作出具体部署，从整体论调上，延续了去年中央经济工作会议对经济形势和国际环境的判断，较为谨慎。总体来看，2022年工作坚持“稳字当头、稳中求进”，将稳增长放在更加突出的位置。体现出“致广大而尽精微”的特点，继续秉持宏观、微观、结构、科技、改革开放、区域、社会七大类政策。值得关注的是今年5.5%经济增速的设定综合考虑了当前复杂的形势，兼顾稳就业、保民生、防风险，弹性与空间兼具，采取积极财政+稳健货币的政策组合，对于重点薄弱领域，如中小企业、科技创新等也全方位加大支持力度。科技创新、扩内需、能源转型和乡村振兴也都在报告中重点提及。本篇专题我们详解政府工作报告的重点内容，立足总量目标与宏观政策，挖掘四大部署重点中的产业发展机会。 1“5.5%左右”的增速设定，弹性与空间兼具 2021年中国全年经济规模约114.4万亿元，按不变价格计算，比上年增长8.1%，完成了全年6%以上的经济发展预期目标，我国国民经济持续稳定恢复，“十四五”实现良好开局。2021年《政府工作报告》提到的22项量化指标任务全部完成。其中，国内生产总值、城镇新增就业、城镇调查失业率、居民消费价格指数涨幅、大型商业银行普惠型小微企业贷款增速、中央本级基础研究支出增速、新开工改造城镇老旧小区数量等指标完成情况好于预期目标。在去年经济实现高增长的基础上，今年的经济增速目标定在“5.5%左右”，符合我们在《“稳增长”与“寻突破”——全国“两会”前瞻》中对于经济目标增速的预判。 从目标增速设定来看，主要考虑稳就业保民生防风险的需要，一方面考虑到基数效应以及国内外复杂的环境，目标增速低于去年，把稳增长放在更突出的位置，强调“调结构，推改革”加快转变发展方式；另一方面今年对于5.5%的经济增速仍要力保，对于经济增长仍有信心，坚持稳中求进总基调，实现“高基数上的中高速增长”。今年，重申“高质量发展”与“供给侧结构性改革”的主线，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。与我们在对中央经济工作会议点评（《三重压力下的“稳”与“进”》）中预期的一致，2022年经济增速将以潜在增长率下限作为目标底线，“十四五”时期我国将更加注重经济发展的质量，前两年我国在内外部压力之下，经济转型仍取得了突出的成效，之后将继续巩固之前的发展成果，提升经济质量并实现合理增长。今年我国面临着需求收缩、供给冲击和预期转弱“三重压力”，以及海外通胀高企、流动性缩紧、地缘政治等风险加大，考虑到疫情可能带来的不确定性，今年适度下调预期有利于高质量实现目标增速，同时下调幅度不大，意味着各经济部门仍将保持“稳中求进”工作基调，继续优化经济结构，保证经济继续稳步复苏。 分项指标设定方面，就业、通胀、粮食产量、地方政府专项债限额等目标与2021年相比持平，中央预算内投资安排增加，赤字率继续下调，能耗、大型商业银行普惠小微企业贷款、城镇老旧小区改造等今年未设置具体量化目标。由于去年经济复苏情况较好，加之我国今年发展面临的风险挑战明显增多，各项指标设定都体现出“稳”的特点，巩固去年实现的积极成果，并保持经济稳步增长，随着疫情逐步得到控制，政策实施将回归常态，并适度主动发力。从具体设定数值上看，赤字率设定在2.8%，与2019年持平，连续两年维持0.4个点的下调幅度，这一方面体现出疫情之后经济持续恢复，财政也逐步回归常态，重新回到“警戒线”以内；另一方面也是对于财政安全与平衡的长期考量。今年财政和货币政策将协同发力稳定宏观经济基本盘，跨周期和逆周期有效结合，聚焦经济高质量发展和结构优化。 表1：2021年目标完成情况及2022年目标设定 今年政府报告中提到“外部环境更趋复杂严峻和不确定”，“我国发展面临的风险挑战明显增多，必须爬坡过坎”，我们认为有两大海外风险需在今年格外注意，分别是全球通胀背景下的收紧浪潮，以及地缘政治风险。当地时间2月16日，美联储公布1月FOMC会议纪要中“通胀”一词被提及超70次，1月美国CP I同比上涨7.5%（预期7.3%），创1982年3月以来的最大增幅，当前通胀继续远超联储目标水平的2%，通胀前景有上行的风险，美联储预测2022年PCE通胀率在2.6%，2023年为2%。当地时间3月2日，美联储主席鲍威尔在国会众议院金融服务委员会听证上表示，美联储在3月份货币政策会议上提高联邦基金利率目标区间将是“合适的”，倾向于提议并支持加息25个基点。目前市场认为3月加息已有充分预期，但仍需警惕迅速撤出宽松可能导致金融环境过度收紧的风险，以及当前动荡的金融环境和地缘政治给货币政策带来的压力。无独有偶，欧洲近期对于货币政策的表述也更偏鹰派，欧央行2月最新的议息会议纪要显示，维持三大关键利率不变，但减少资产规模，并放弃2022年不加息的论述；此外，在通胀高企的压力下，继去年12月加息25个基点之后，英央行在今年2月再加息25个基点，也是18年来首度连续加息。无论是发达市场，还是新兴市场，疫情期间的大规模放水将逐渐退出，货币政策回归正常化是大势所趋，全球收紧浪潮或将更加逼近，但美联储和欧央行的动作将对全球资本市场产生更大影响，若海外通胀上行未放缓，主要央行加息节奏有变，或将对我国经济趋势形成一定扰动。 地缘政策方面，近期俄乌危机影响资本市场，上半年或仍将是不稳定因素，此外中美关系变化也需关注。当前的俄乌危机不仅是俄罗斯、乌克兰两国的争议，更涉及到背后的资源、辐射欧美等利益集团，虽然演变成大规模的冲突概率不大，但俄乌地区紧张局势的升温将导致全球资产价格波动幅度加大，而且西方制裁加码进一步加剧全球供应链紧张； 在全球原油供应趋紧状况下对俄罗斯实施制裁，原油供应进一步收缩，或将继续逼升油价，乌克兰和俄罗斯同时也作为全球小麦、玉米和葵花籽油的贸易重心，若供应中断也将在全球引起连锁反应；此外，俄罗斯是欧盟最大的能源供应国，如果俄罗斯切断对欧洲的天然气供应，欧洲天然气市场也将受到严重冲击。目前来看，俄乌局势的发展仍不明朗，全球资产价格受此影响波动或加大，后续仍需关注俄罗斯、乌克兰、欧洲、美国等多方动态，防范未来地缘政治演变所带来的风险。此外，2022年需关注中美关系的边际变化，今年美国面临中期选举，我国将举行二十大，对于两国来说都是重要的年份，疫情逐渐消退、地缘政治形势或给中美关系带来一定的变数。 2财政积极：围绕“稳增长”，提升效能是重点 今年《政府工作报告》对于财政政策的定调延续了此前中央经济工作会议的整体论调，强调提升效能、精准度和可持续性。2022年，随着经济的持续恢复，财政也将逐步回归常态化，赤字率降至2.8%，但这并不意味着积极财政力度的下降，“提升积极的财政政策效能”从收入角度看，预计今年财政收入继续增长，同时拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，高于去年3.58万亿的完成额，可用财力将明显增加；从支出角度看，方式上中央财政将更多资金纳入直达范围，优化支出结构，强化项目资金使用绩效导向，同时坚持政府过紧日子。从收支两条线，对今年财政的积极程度都将有所保障。 积极的财政政策是稳住今年经济大局的重要支撑，也是重大项目顺利开展的重要保证。 2月，发改委要求对“十四五”规划确定的重大工程，务求尽快开工建设，指导推动地方加大重大项目要素保障力度，对“十四五”规划确定的重大工程、区域重大战略规划确定的产业领域重大项目，按照文件要求，加大前期工作力度，务求尽快开工建设，尽早形成实物工作量。今年中央预算内投资安排6400亿元，与去年相比增加了300亿，增幅4.92%，是2020年以来的最快增速。继续支持促进区域协调发展的重大工程以及向民生项目倾斜，预计财政方面将会围绕引领科技创新、生态环保、基础民生、区域重大战略、现代农业等，引导资本投向高端化、智能化、绿色化方向。其次，中央对地方的支持有所增强。去年提到的常态化财政资金直达机制将延续，今年中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，财政资金使用效率将继续提高；此外，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18％，为多年来最大增幅，较去年增长10. 2个百分点。再者，在减税降费方面，今年仍将实施较大力度，着重向中小企业倾斜。会议强调“实施新的组合式税费支持政策”，坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。 2022年中央财政将从两方面出台实施精准帮扶的减税降费措施，首先延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度，扩大适用范围。其次，大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税，重点支持小微企业、制造业、科研、生态环保、交通运输及电力能源等领域，预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，规模远超去年。“十三五”以来的六年间，我国累计新增减税降费超过8.6万亿元，目前我国市场主体的总量超过了1.5亿户，其中2021年新增涉税市场主体1326万户，同比增长15.9%，减税降费等政策的落实落地，减轻了上亿市场主体的负担，增强了韧性。 图1：政府减