基于过往对俄制裁的回溯与分析：金融制裁对俄罗斯金融稳定及银行业的影响

近日，乌克兰紧张局势引发关注，全球金融市场大幅震荡调整。多国相继宣布对俄罗斯实施制裁，制裁手段已升级至部分俄罗斯银行可能被剔除出SWIFT系统。 美欧制裁之下，俄罗斯经济、金融运行将受到怎样的影响？反制措施是否能对金融制裁形成有效缓冲？后续制裁是否有进一步升级可能？市场高度关注。 SWIFT是全球最重要的数据报文传输系统，其传输主体为信息流而非资金流，是完整支付系统的重要组成部分，董事会负责SWIFT运营管理与监督。切断被制裁对象与SWIFT系统的联系是高强度的金融制裁方式，相当于高效的信息传输被“封路”，但也并不意味着无路可走，可以借助SPFS等其他路径作为替代方案，但是相对SWIFT往往意味着更狭窄的适用范围和高昂的使用成本。 自2014年“乌克兰危机”以来，美国对俄罗斯发起了持续制裁，俄罗斯也采取了多样的反制措施。金融制裁一度加剧了俄罗斯的经济衰退，并引致资本外流、卢布大跌等负面冲击，经历了旷日持久的制裁与反制裁较量后，制裁对俄罗斯的直接冲击呈现边际趋弱态势；同时，由于俄罗斯金融市场具有一定的成熟度与弹性，叠加央行等部门适时采取了定向支持措施，俄罗斯整体金融稳定性及银行业经营并未受到剧烈冲击，且随着制裁的缓和有明显的修复特征。 俄罗斯的反制措施及金融制裁对俄罗斯经济的影响。过往美国金融制裁由针对俄罗斯政府高官及相关人员冻结其在美资产、禁止美国公民和实体与之进行交易等，扩展至俄罗斯能源行业、银行业金融机构，制裁措施升级到限制名单内企业赴美融资、实施武器禁运等。俄罗斯相应采取了多样的反制措施，例如实施“进口替代”、央行多措并举稳定市场、加速“去美元化”进程、多渠道争取国际支持等。在全球油价暴跌叠加金融制裁影响下，2014-2016年，俄罗斯遭遇了严重经济问题；随着2016年下半年油价回暖、制裁强度趋缓，俄罗斯经济逐渐反弹。 长期来看，美国的制裁抑制了俄罗斯经济的增长潜能。 俄罗斯金融稳定性受到的影响总体可控。2014年受金融制裁之初，俄罗斯金融市场波动相对剧烈，表现在债券收益率上升、银团贷款收缩、美元供给减少、卢布大幅贬值、资本外流加剧、股市大幅震荡等方面，俄罗斯央行通过创设新的公开市场工具等方式积极应对制裁，在政府的反制措施及金融机构主动应对之下，俄罗斯金融稳定性受到的影响可控。2018年4月以来受到的金融制裁更为严厉，但俄罗斯金融市场在监管未进行重大干预的情况下，展现出了成熟性以及应对外部冲击足够的弹性。俄罗斯央行认为，关键因素是稳定的宏观经济形势和金融部门的安全边际。 被制裁的俄罗斯三大银行资产规模相对稳定，综合性银行受冲击相对更小。2014年以来，虽然受到了俄罗斯经济不振、市场融资成本上升、美国金融制裁等不利环境影响，但在俄罗斯政府的大力支持下，叠加银行自身经营策略调整，俄罗斯三大银行资产规模相对稳定。盈利能力方面，俄罗斯联邦储蓄银行受金融制裁影响相对有限，另外两家银行则受冲击较为明显，2016年开始三家银行盈利能力明显回升。整体来看，俄罗斯联邦储蓄银行由于资产规模较大、经营业务更为综合化，并获得了政府强有力的救助，受金融制裁冲击相对有限。与之形成对比的是，由于金融制裁对俄罗斯对外贸易、能源行业等产生了较为剧烈的冲击，俄罗斯外贸银行及天然气工业银行，囿于自身业务结构相对单一，受影响更为明显。 风险提示：1）金融制裁实施有升级可能，反制措施及有效性可能随之变化；2）俄乌局势复杂性较高，历史情况存在较大不被重复验证的可能。 金融制裁主要实施路径及强度如何？美欧金融制裁之下，俄罗斯的经济、金融运行将受到怎样的影响？反制措施是否能对制裁措施形成有效缓冲？后续金融制裁是否有进一步升级可能？市场对相关问题高度关注。 事实上，美国对俄罗斯的制裁已长达数年之久，本文从过去几轮对俄金融制裁的实施情况、俄罗斯反制措施及对俄罗斯经济、金融运行受到的影响等方面进行深入分析，希望对市场有所启发。 1、乌克兰局势日趋紧张，多国宣布对俄实施金融制裁 美欧英日相继宣布对俄罗斯实施制裁，当前制裁手段已升级至部分俄罗斯银行可能被剔除出SWIFT系统。近日，乌克兰地区紧张形势引发广泛关注，全球金融市场也随之大幅震荡调整。据新华社报道称，继俄罗斯总统普京2月21日晚签署命令承认乌克兰东部的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”后，美国、欧盟、英国和日本相继宣布对俄罗斯实施制裁，制裁手段包含冻结在美资产、将俄金融机构排除在全球金融体系之外并阻止其获取美元等。随着乌克兰局势进一步恶化，金融制裁措施再度升级，美国与欧盟、德国、法国、英国、意大利、加拿大领导人决定将部分俄罗斯银行排除在环球银行间金融通信协会（SWIFT）系统之外，并对俄罗斯央行实施限制措施。 表1：美国、欧盟、英国、日本等宣布对俄罗斯实施制裁 复盘过往对俄金融制裁情况看，自2014年“乌克兰危机”以来，美国对俄罗斯发起了旷日持久的制裁，涉及金融、贸易、技术等制裁方式，俄罗斯也采取了多样的反制措施。金融制裁一度加剧了俄罗斯的经济衰退，并引致资本外流、卢布大跌等负面影响，但随着反制措施的推出及时间推移，制裁的直接冲击逐步弱化； 同时，由于俄罗斯金融市场具有一定的成熟度与弹性，叠加央行适时采取了公开市场操作、定向支持等措施，俄罗斯整体金融稳定性及银行业经营并未受到剧烈冲击，且随着制裁的缓和有明显的修复特征。 2、金融制裁的界定、运行机制及主要模式 金融制裁是国际组织或主权国家根据法律条文对特定的个人、组织或国家等采取的意在阻断金融交易和资金流动的惩罚性措施。金融制裁是美国、欧盟等经济体实施对外政策目标的重要工具。美国的经济制裁方式包括但不限于金融制裁、贸易制裁、技术制裁等，金融制裁是其中“烈度”最强的方式。 “9.11”事件后，美国金融制裁运用进入新阶段。美国自19世纪末以来逐步成为全球最具话语权的国家，并凭借其综合实力更加频繁地运用经济制裁等手段来推进对外战略目标。“9·11”事件后，美国出台《爱国者法案》，强化总统行使金融制裁的权力，拓展了财政部在管控金融活动等方面的权限。在发挥反恐作用的同时，金融制裁也逐渐演变成了美国以“长臂司法管辖原则”维护自身利益的重要工具。2014年以来，金融制裁逐步成为美国与俄罗斯大国博弈的一个重要组成部分。 2.1、美国金融制裁具有完整的法律体系，且仍在持续丰富和完善 美国逐步构建了包括核心法律、辅助性法律及行政命令和专门条例等在内的完整金融制裁法律体系。其中，《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》是涉及金融制裁的两个核心法案，明确了美国总统和财政部分别行使金融制裁的决定权和执行权。 美国国会在两项立法之外还颁布了其他法律，以对金融制裁的发起和实施进行补充性说明和规定，最具有代表性的是《爱国者法案》和《国防授权法》。其中，《爱国者法案》从立法层面肯定了美国的“长臂管辖权”，并依据法案新设政策协调委员会和国家反恐中心,在财政部设立恐怖主义与金融情报办公室；同时，该法案也明确指出即使总统没有宣布国家进入紧急状态，当美国国家安全受到威胁、成为敌对武装行动的目标或者成为外国攻击对象时，美国可以针对敌对事件、受袭击事件对参与主体和特定国家、组织和个人实施金融制裁。 总统行政命令和财政部公布的专门条例对于美国实施金融制裁具有决定性影响。 一方面，美国总统作为金融制裁的决定者，对于紧急状态的决定具有很大的自由裁量权，可根据局势需要颁布行政命令启动金融制裁。另一方面，美国财政部作为金融制裁的主管部门，其下属海外资产控制办公室(OFAC)颁布的“特别指定 郑联盛，《美国金融制裁：框架、清单、模式与影响》，2020-03 徐以升和马鑫，《金融制裁：美国新兴全球不对称权力》，中国经济出版社，2015年周福芳，《美国对外金融制裁机制简析及风险防范》，财政科学，2019年第1期 国民名单”(SDNs)，具有一定的法律效力。SDNs是美国对外金融制裁政策中最为核心的名单。2019年3月，美国财政部调整金融制裁清单体系，进一步强化了SDN清单的重要作用。 此外，美国还有针对具体国家或事件的特定制裁法律，例如美国制裁伊朗时陆续出台《伊朗制裁法》（1996年）、《伊朗综合制裁、问责和撤资法》（2010年）、《伊朗自由和反扩散法》（2012年）、《减除伊朗危险和叙利亚人权法》（2012年）以及《国防授权法》（2013年）等多部法律。 随着美国金融制裁手段的丰富及金融市场的发展，关于金融制裁方面的立法将向更为全面而多层次的方向演进。与此同时，美国地方政府层面发起针对他国的金融制裁也对金融制裁带来了更多的不确定性。 图1：美国金融制裁具有较为完备的法律体系 2.2、美国金融制裁方式多样，近年来阻断美元获取能力的相关手段使用频率提升 金融制裁主要通过阻碍资金流动向被制裁国施压，常用方式有冻结在美资产、限制国际投融资、切断美元获取能力等。美国是发起全球金融制裁最为频繁的国家，金融制裁逐渐成为美国达到其外交目的的重要工具。 冻结或罚没被制裁对象在美资产 冻结资产是美国对被制裁国存入美国银行的资产进行控制，包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者任何形式的处置，是美国对外金融制裁的常用手段 此外，由于美国《爱国者法案》授予总统没收被制裁者在美国管辖范围内财产的权力，美国不仅能通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。如2003年3月，美国总统布什根据该法案签署命令， 陈尧、杨枝煌，《SWIFT系统、美国金融霸权与中国应对》，2021年 高际香，《俄罗斯入世承诺及对本国经济的影响》，2007年 宣布没收伊拉克政府和伊拉克中央银行等官方机构存放在美金融机构中的19亿美元归美国财政部所有。 限制被制裁实体在美国金融市场投融资 被美国纳入制裁名单的实体，将无法在美国境内开展投融资行为，甚至会被取消或冻结国家间或国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资。例如，2014年8月，美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令，禁止其进入美国资本市场融资，导致俄罗斯企业海外债券损失超过400亿美元。 封堵金融基础设施，切断美元获取能力和使用美元渠道 美国凭借美元在国际结算中的核心地位实施金融制裁，既可以直接截断其他国家获取美元的能力，也可以借助其在国际金融体系中的影响力，要求国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。近年来，该制裁措施使用频率提升，除直接影响被制裁国金融业务外，还会对其贸易与投资造成负面冲击。 此外，由于美国限制或禁止了与被制裁国银行的间接金融业务往来，很多第三国银行也被迫放弃与被制裁国银行的业务，使制裁效力扩大。例如2012年3月，美国加大制裁力度，将伊朗金融机构排除在SWIFT外，致使多国与伊朗的跨境金融交易受到重大影响，多国被迫大幅减少伊朗石油进口。 SWIFT是全球最重要的数据报文传输系统，是完整支付系统的重要组成部分。 近日，美国白宫发表声明称，美国与欧盟委员会、德国、法国、英国、意大利、加拿大领导人决定将部分俄罗斯银行排除在SWIFT系统之外，引发市场高度关注。SWIFT（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication）即环球银行间金融通信协会，是数据报文系统，其传输主体为信息流而非资金流，因信息传输可靠、安全、快捷而被全球200多个国家和地区11000多家金融机构信赖并使用。SWIFT总部位于比利时，由股东选举产生的25位独立董事组成董事会，负责管理公司并监督公司的日常运营。 SWIFT遵守当地法规和国际法规。 与此同时，CHIPS（Clearing House Interbank Payment System，纽约清算所银行间支付系统）、TARGET（The Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer，泛欧实时全额自动清算系统）、CIPS（