穷人用水——达卡水务公司的转型挑战（英）

斯坦福亚洲开发银行学院ADBI开发案例研究第2021-5号（11月）穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战Anna Nguyen Thuy An© 2021 亚洲开发银行研究所本作品根据知识共享署名-非商业性使用-相同方式共享 4.0 国际许可协议获得许可。发展领导学院民主、发展和法治中心 穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战Anna Nguyen Thuy AnAnna Nguyen Thuy An 是福特·多西国际政策硕士的校友斯坦福大学弗里曼斯波利国际研究学院项目。作者要感谢领导力发展学院的 Francis Fukuyama 在准备本案例研究时给予的指导和指导； Manoj Sharma，感谢他的宝贵意见和支持；亚洲开发银行南亚部；达卡供水和污水处理局；和孟加拉国政府地方政府司，以对案件进行审查和评论。本案例研究是与领导力发展学院合作编写的，该学院是民主、发展和法治中心的一个项目，是斯坦福大学弗里曼斯波利国际研究所的一部分。Anna Nguyen 在斯坦福大学的 Francis Fukuyama 和亚洲开发银行研究所的 Seetha Ram 的监督下进行了采访并准备了本案例研究。1为穷人而战这一年是 2010 年。达卡供水和污水处理局 (DWASA) 一直在与亚洲开发银行 (ADB) 和其他几个国际发展机构合作，以制定一项变革性改革——达卡供水部门发展计划 (DWSSDP) )——旨在扭转孟加拉国的城市供水服务部门。这是孟加拉国公用事业部门最大的改革计划之一，如果成功实施，将本案例研究仅作为课堂讨论的基础，基于截至 2010 年的项目状态。它无意作为历史记录、原始数据来源或有效或无效管理的说明。提到的项目的某些组成部分和范围可能随后发生了变化。请根据需要联系亚洲开发银行以获取最新状态更新。所有姓名和官方职位均已更改以保持匿名。 穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战为未来更多的后续计划创造动力，从而使其成为南亚地区及其他地区其他公共事业转型努力的典范。赌注很高——所有合作伙伴组织都致力于使项目取得成功。 DWASA 和亚行委派他们的顶级专家参与周转计划的设计过程。每个人都非常积极，因为该计划承诺为数百万孟加拉国人提供干净的水，从而产生广泛的积极社会和经济影响。领导设计阶段的专家之一是亚行的城市发展专家 Akbar Rahman。他的经验涵盖多个复杂的城市基础设施和经济走廊开发创新项目。当他在项目室检查拟议的计划地图时，他注意到达卡市的大片地区没有包括在内。经询问，DWASA 的同行解释说，这些地区是非法定居点和贫民窟社区，不能纳入该计划。他的心沉了下去。他回忆起自己在贫困社区长大的童年；他了解无法获得可靠清洁水供应的人们的日常挣扎。达卡的这些社区感觉就像他自己的，他感到有一种冲动为他们辩护，探索各种选择，而不是接受他们必须被排除在计划之外的假设。此外，亚行致力于促进包容性增长和减贫，为所有社会成员提供更广泛的基础设施和经济机会。1Rahman 决心设计一种包容性和为穷人服务的项目设计。在与包括 DWASA 首席执行官 Sanjib Hossain 在内的主要利益相关者进行深入研究、实地考察和协商后，他很快意识到在这场为穷人而战中必须解决的复杂性和挑战。 Rahman 和他的团队最终提出了三个主要的政策选择供考虑：(i) 在想办法将贫民窟纳入计划之前，首先优先考虑低风险地区； (ii) 让私营部门接管贫民窟的公用事业服务； (iii) 将贫民窟完全纳入周转计划，从试点项目开始以获得可行性。孟加拉国和达卡市孟加拉国是一个南亚国家，是世界上人口最稠密的国家之一，总人口超过 1.63 亿，生活在总面积 130,170 平方公里（50,259 平方英里）的土地上。2 该国西部、北部和东部被印度包围，东南部与缅甸接壤，南部与孟加拉湾接壤。该国的经济发展受到诸多挑战的阻碍，包括自然灾害频发、年度季风引发洪水等环境挑战、气候变化的不利影响，以及技能和知识缺乏、基础设施不足、生产性资产所有权不均等社会挑战, 腐败, 低水平1世界人口评论。达卡人口 1950-2021。 https://worldpopulationreview.com/world-cities/dhaka-population（2021 年 2 月 27 日访问）。2世界银行。人口总数——孟加拉国。 https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=BD;和世界银行。土地面积（平方公里）——孟加拉国。 https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL。 K2?locations=BD（均于 2021 年 2 月 27 日访问）。2 穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战城市化和人口过剩。结果，几十年来，该国一直在与严重的绝对贫困作斗争。尽管如此，自2000年代初以来，孟加拉国的经济一直在迅速改善，其人均收入从2000年的418美元增加到2010年（案发年份）的781美元和2019年的1,855美元；国内生产总值（GDP）年均增长4.5%。3经济发展和减贫一直是孟加拉国政府的两个最重要的优先事项。达卡是孟加拉国的首都和最大的城市；以及该国的经济、政治和文化中心。它是世界上人口第六稠密的城市，截至 2010 年达卡都市区有超过 1470 万居民，截至 2021 年有 2170 万居民。4尽管达卡的经济增长速度高于全国平均水平，贫困率低于全国平均水平，但该市仍面临大量低收入居民和贫民窟社区。 2000 年代以来达卡的年人口增长率平均为 3.5%，预计到 2035 年总人口将达到 3120 万。 联合国估计，2010 年达卡市有 5000 多个贫民窟，超过 400 万贫民窟居民，占全市人口的27.2%。大多数贫民窟居民每天的生活费不足 2 美元。每年的洪水、极度贫困、过度拥挤、住房条件差、缺乏卫生排水和污水系统以及水传播疾病是困扰这些定居点的众多问题中的一部分。水危机孟加拉国拥有最大的河流网络之一，包括约 700 条河流，包括支流，总长度为 24,140 公里。5达卡位于孟加拉国中部地区，被帕德玛（恒河）、布拉马普特拉河和梅格纳河三大河流环绕。达卡位于雅鲁藏布江三角洲，又称恒河三角洲，海拔5至13米。这些河流为三角洲带来了营养丰富的沉积物，为许多作物形成了肥沃的土壤。但它们也是这个国家容易发生洪水的原因。由于对流降雨与来自喜马拉雅山的救援降雨和融水相结合，洪水通常发生在 6 月至 9 月的季风季节。达卡市周围的河流也受到工业活动、城市污水、固体废物、粪便污染、农用化学品、河流侵占和城市废物的污染（附录 A）。为不断增长的人口提供可靠的清洁水一直是该市面临的主要挑战之一。达卡的公共供水被批评为有限、不卫生且经常无法使用。居民往往不得不想办法自己获取地下水。达卡超过 26% 的家庭，主要是在贫民窟附近，没有卫生厕所，70%3世界银行。人口总数——孟加拉国。世界银行。孟加拉国 1960-2019 年按现价美元计算的人均 GDP。 https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?locations=BD&name_desc=false;和世界银行。孟加拉国 GDP 增长（年度百分比），1961-2019。 https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=BD（均于 2021 年 2 月 27 日访问）。4世界人口评论。达卡人口 1950-2021。 https://worldpopulationreview.com/world-cities/dhaka-人口（2021 年 2 月 27 日访问）。5Banglapedia – 孟加拉国国家百科全书。河。 https://en.banglapedia.org/index.php/River（2021 年 2 月 27 日访问）。3 穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战4没有下水道。霍乱和急性痢疾等水传播疾病是婴儿和儿童死亡的主要原因。对公共健康的负面影响也影响了人口的生产力，尤其是妇女的生产力，因为她们不得不花费大量时间和精力去取水、储存、处理水以及照顾患有水传播疾病的家庭成员。达卡 80% 的供水来自地下水，但很快就耗尽了这一资源。为地下储罐安装了许多抽吸泵，这会降低或阻塞其他地方的压力，导致整个地下水系统的反冲洗、停滞和污染。含水层——含水的可渗透岩石、沙子或砾石的地下层——可能需要长达半个世纪的时间才能从过度使用中恢复，而达卡即将用完它们。到2000年，全市上层含水层井数已突破极限，下层含水层仅能多采50口管井。与此同时，每年有 40 到 60 口管井正在枯竭（ADB 2007）。地下水位每年下降 2-3 米。达卡市和孟加拉国都深陷水资源危机。2005 年，孟加拉国政府将供水和卫生列为其国家减贫战略的七大优先事项，该战略与联合国千年发展目标一致，旨在将无法获得安全饮用水的人数减半并改善到 2015 年，孟加拉国政府很快意识到该计划过于雄心勃勃，因为它缺乏具体的战略和资金分配，没有明确的时间表、机构改革、法律文书或必要的政策指令。DWASA 和具有挑战性的任务达卡供水和卫生局是负责运营和维护达卡市供水服务、污水处理服务和雨水排放服务的主要机构（附录 B）。据估计，DWASA 向 90% 或770 万居民居住在 DWASA 服务区（其余 10% 依赖私人水井）。在改革之前，DWASA 有六个核心问题，这些问题是发展中国家许多其他公共水务服务机构所共有的：首先，DWASA 努力满足对安全清洁饮用水日益增长的需求。由于上部和下部含水层都在枯竭，DWASA 需要摆脱对地下水的依赖，而是开始利用地表水。然而，将地表水处理到可接受的质量在技术上比使用地下水要复杂得多，而且成本也更高（附录 C、D 和 E，关于水的需求、供应和预测）。二是现有配水管网质量差，失水率高。 2006 年 Manikdi 地区的一项试点项目表明，家庭供水系统正在迅速恶化和泄漏。极低压力下的失水量占50%以上。该系统也无法承受可靠输送处理过的水所需的高压。失水不仅是由于漏水造成的，还有水表不准确或没有造成的。只有 59% 的家庭连接安装了水表来测量 穷人的用水——达卡的水务公用事业转型挑战5消耗量，对于那些已经这样做的人，仪表不准确或无法访问，几乎不可能管理来自网络的实际用水量。第三，供水不可靠，经常受到污染。即使抽入供水管网的地下水质量可以接受，但当它流经管道时，水质会恶化。管道和连接节点生锈且漏水。抽吸泵产生的低压或负压导致网络回流和大面积污染。对于地表水，DWASA 还没有所需的预处理设施。断断续续的供电和缺乏备用发电机意味着供水经常被切断。第四，贫民窟社区在很大程度上被排除在供水网络之外。 2007 年，估计有 130 万人或居住在 DWASA 服务区的人口的 15% 生活在贫民窟。这些居民中的一部分使用了未经授权的供水，而其余居民甚至无法获得供水服务。在没有任何干预的情况下，预计到 2025 年，无法获得供水服务的贫民窟定居者人数将超过 400 万（现有网络见附录 F，贫民窟定义见附录 G）。第五，DWASA 的运营在财务上是不可持续的。由于失水，DWASA 经历了巨大的收入损失，也称为无收益水 (NRW)。由于未检测到或未解决的泄漏、有缺陷或过时的水表或缺少水表，再加上抽水泵的普遍使用和非法连接，水损失占总供水量的 40% 至 50%。调查显示，多达 90% 的贫民窟居民通过非法渠道使用 DWASA 供应的水。 NRW 意味着 DWASA 没有许多必要运营的收入，包括维护、网络修复和供应网络的扩展。水费远低于供水成本。内部会计和管理系统已经过时、效率低下，而且往往不透明。 DWASA 估计，供应的水只有一半被收取了费用，并且只有 62% 的水被收取了费用。这意味着网络中只有大约三分之