《宏观观察》2019年第7期（总第247 期）：从《政府工作报告》看2019年我国经济工作“八大”亮点

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：周景彤 中国银行国际金融研究所 梁 婧 中国银行国际金融研究所 李 赫 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 2779 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 范若滢 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2019年03月19日 2019年第7期（总第247期） 从《政府工作报告》看2019年我国 经济工作“八大”亮点＊ 在刚刚闭幕的两会上，《政府工作报告》明确提出了今年我国经济社会发展的目标和一系列特别务实、很有针对性的政策措施，特别强调要平衡好国内与国际、稳增长与防风险、政府与市场的关系。通过学习《政府工作报告》和李克强总理答记者问，我们梳理认为今年我国经济工作有增长目标调整、就业优先、减税降费、调升赤字率、基建补短板、稳定消费、优化营商环境、房地产分城施策等八大看点。 国际金融研究所 宏观观察 2019年第7期（总第247期） 1 从《政府工作报告》看2019年我国经济工作“八大”亮点 在刚刚闭幕的两会上，《政府工作报告》明确提出了今年我国经济社会发展的目标和一系列特别务实、很有针对性的政策措施，特别强调要平衡好国内与国际、稳增长与防风险、政府与市场的关系。通过学习《政府工作报告》和李克强总理答记者问，我们梳理认为今年我国经济工作有增长目标调整、就业优先、减税降费、调升赤字率、基建补短板、稳定消费、优化营商环境、房地产分城施策等八大看点。 一、GDP目标增速下调、区间扩大，预期增长目标定在6%-6.5% 近年来，我国经济发展的内外部环境发生了重大变化，经济运行的周期性、结构性问题叠加。为此，我国经济增长预期目标不断调整。比如，2016年GDP增长目标为6.5%-7%，2017、2018年均为6.5%左右。今年在国内外复杂严峻的形势下，经济下行压力依然较大。《政府工作报告》多次提出要确保经济运行在合理区间，“决不能让经济运行滑出合理区间”。防范化解重大风险也提出要强化底线思维，强调“在发展中逐步化解”。今年《政府工作报告》将GDP增长目标设定为6%-6.5%，主要基于以下两点考虑。 一是实现稳定就业和“翻番”目标，经济增长有必要保持一定的速度。今年确定6%-6.5%的区间增速与中国保持就业稳定和中长期发展目标相适应。从保持就业稳定看，随着中国经济规模的增大、产业结构的调整，每1个百分点GDP的增长能拉动的新增就业人数不断增加。2018年，每一个百分点的GDP增长所对应的城镇新增就业人数为206万人。因此，实现1100万以上城镇新增就业的目标，经济增长不要求太高，但也不能太低。据测算，要实现“翻番”目标（即2020年国内生产总值比2010年翻一番），2019-2020年这两年GDP平均增速需要在6.2%以上。考虑到内外部环境的复杂性和不确定性，目标增速的区间设定也为经济调整预留了足够空间。 二是我国实现6%-6.5%的增长目标具备足够空间和很大可能性。2018年经济下行压力增大与国内去杠杆等政策主动调控、外部环境发生新变化密切相关。为缓解经济 2 2019年第7期（总第247期） 下行压力，2018年下半年以来宏观经济政策开始调整，地方政府债券发行明显加快，基建项目密集批复，货币政策微调趋松，市场利率趋于下行，政府努力营造良好的营商环境，稳定市场主体预期，对民营、小微企业的重视程度和支持力度空前加大。从《政府工作报告》相关政策看，今年宏观政策调整趋松的势头还会延续，特别是政府减税降费、着力改善营商环境、支持民营和小微企业等一系列政策效果将逐步显现。同时中美贸易摩擦有所缓和，给市场带来的不确定性也将降低。这些都将有助于缓解经济下行压力。预计全年实现6%-6.5%的增长目标问题不大。 二、首次将就业优先政策置于宏观政策层面 就业是民生之本、财富之源，就业稳定不仅关系到居民收入、扩大消费和促进转型升级，而且也关系到社会的稳定。2018年以来政府对稳定就业的重视程度不断提升。2018年7月31日召开的中央政治局会议就将稳就业作为“六稳”之首，12月的中央经济工作会议提出要把稳就业摆在突出位置，实施就业优先政策。今年《政府工作报告》进一步明确提出“就业优先政策要全面发力”，为强化各方面重视就业、支持就业的导向，首次将就业优先政策置于宏观政策层面。 实施就业优先政策，并将其和财政政策、货币政策一道，并列为宏观经济政策，显示今年就业的重要性更加上升。一是伴随经济下行压力，就业总量压力不减。根据人力资源和社会保障部数据，2019年需要在城镇就业的新成长劳动力仍然保持在1500万人以上，高校毕业生数量将再创新高，达到834万人。2019年经济发展面临的内外部环境更加复杂严峻，仍然面临一定的下行压力，这会在一定程度上传导到就业。同时，中国拥有近2.9亿的农民工，这部分人群在经济下行压力加大的情况下更容易受到冲击。二是随着去产能、产业结构转型升级、智能化发展，就业结构性调整压力仍然存在。传统产能过剩行业的调整会对就业造成一定冲击。部分传统产业通过加大技术改造力度进行转型升级，高技术产业快速发展，这会导致企业对技术工人、熟练工人、高技能工人的需求增加。根据人力资源和社会保障部数据，近年来技能劳动者求人倍率一直在1.5以上，高级技工求人倍率甚至在2.0以上。目前部分高校毕业生、大龄低技能劳动者等劳动供给与市场需求不匹配问题依然存在。同时，智能化、自动 宏观观察 2019年第7期（总第247期） 3 化的推广应用也会带来机器对低技能劳动者的替代。 今年《政府工作报告》提出“必须把就业摆在更加突出位置”，“多管齐下稳定和扩大就业”，特别提到要做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，同时也更加注重促进职业教育的发展，提出“要以现代职业教育的大改革大发展，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才”。具体就业支持政策包括：一是给予企业定额税费减免，对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。二是加强对灵活就业、新就业形态的支持。三是实施职业技能提升行动。从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。四是加快发展现代职业教育。高职院校扩招100万人，加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接，改革高职院校办学体制，提高办学质量。 三、减税降费力度远超市场预期 减税降费是今年积极财政政策的最大亮点。《政府工作报告》提出实施更大规模的减税，明显降低企业社保缴费负担，要全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，减税降费规模将创历年新高。李克强总理在答记者问时指出，大规模减税降费是一项“刀刃向内、壮士断腕的改革”。 今年之所以实施更大规模的减税降费政策，我们认为，是出于以下考虑。 首先，激发企业活力，促进生产经营、扩大居民消费，应对经济下行压力。过去多年，我国财政政策主要依靠增加支出的方式，但由于地方政府债务限制、传统基建投资拉动经济的效果减弱，通过大幅财政支出拉动经济的效果有限，需要更多发挥市场主体内生活力，提高经济的内生增长动力。李克强总理在记者会上指出，减税降费是应对当前经济下行压力的一个十分重要的关键性举措。这样做有利于公平，而且效率很高。 其次，与全球其他主要经济体相比，我国减税降费也是有较大空间的。2018年，中国总税负水平为64.9%，在全球排名较高（图1），中国税负水平较世界平均水平高24.5个百分点。另外，中国企业的社保缴费率在全球也居于前列（39.5%），高于发 4 2019年第7期（总第247期） 达国家平均水平（16.2%）。 图1:2018年各经济体税负情况（%） 资料来源：世界银行，中国银行国际金融研究所 根据《政府工作报告》，今年政府减税降费政策主要包括（表1）：第一，深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，6%一档的税率不变，预计增值税减税在7200亿元左右。第二，稳定现行社保征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。另外，下调城镇职工基本养老保险单位缴费率，从19%降至16%，预计社保负担减少约3600亿元左右。第三，落实年初出台的小微企业普惠性减税政策，将小微企业增值税的起征点从3万提高到10万，预计可为小微企业减税2000亿左右。第四，今年中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上，清理电价附加收费，一般工商业平均电价再降低10%，推动降低过路过桥费用，治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款，预计全年可减费2800亿元。第五，2018年10月开始的个税改革和2019年1月执行的专项抵扣，预计全年减税高达4430亿元左右。 71.465.164.960.453.147.443.842.940.440.235.83029.501020304050607080 宏观观察 2019年第7期（总第247期） 5 表1：2019年减税降费措施一览表 2019年减税降费项目 减税降费内容 制造业 从16%下降至13% 交通运输业、建筑业 从10%下降至9% 适用6%的行业 对生产、生活性服务业增加税收抵扣 基本养老保险 各地可降至16% 小规模纳税人 增值税起点从月销售额3万元提高到10万元 电价 清理附加收费、降低制造业用电成本、一般工商业平均电价降低10% 交通 降低过路过桥费用、取消或降低一批铁路、港口收费，两年内基本取消全国高速公路省界收费站 网费 中小企业宽带平均资费降低15%，移动网络流量平均资费再降20%以上 总计 全年减轻企业税负和社保缴费约2万亿元 资料来源：作者整理，中国银行国际金融研究所 四、多渠道“开源节流”，提高财政的可持续性 宏观经济下行压力增大、减税降费力度更大，同时财政支出要和GDP增长同步，确保民生重点领域、三大攻坚战支出只增不减，所以今年财政收支压力很大。为此，《政府工作报告》提出“各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金”。 一是提高赤字率，加大财政政策稳增长的力度，同时为未来留出空间。今年《政府工作报告》指出将赤字率提升至2.8%，较去年提高0.2个百分点，赤字规模为2.76万亿元，较去年增加3800亿元，其中中央和地方赤字规模分别为1.83万亿元和9300亿元（图2）。在今年经济下行压力