城投行业重组整合特征分析—以江苏省为例

www.ccxi.com.cn 特别评论 2024年12月 目录 要点1 主要关注因素2 结论8 联络人 作者 政府公共评级部 朱洁jzhu@ccxi.com.cn 其他联络人 魏芸ywei@ccxi.com.cn 中诚信国际 中国城投行业 城投行业重组整合特征分析—以江苏省为例 城投行业的重组整合已开展多年，相比以往，在“一揽子化债方案”推进下，2023年以来江苏省城投行业的重组整合呈现新特征。首先，上级新设、跨级合并已步入常态化，亦是本轮城投企业实现做大做强、降低融资成本、统一债务管理的主要途径。其次，股权及资产划转仍是最常见的重组整合方式，但能逐渐体现出企业的未来发展方向，传统城投企业通常被统一划到城投企业，而具备产业属性和市场化运营条件的资产或股权正逐步划入产投企业。最后，重组整合需持续关注并解决政企关系、整合有效性及公司治理等问题。 要点 我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，城投企业在促进区域发展中的功能性依然突出，但其实现方式、方法需顺应形势变化做出相应调整，单一的投融资职能已不能满足当前区域发展需要，转型发展是现阶段城投企业顺应趋势的必然选择。同时，当前城投企业转型发展面临资源不足、业务散乱等问题，重组整合系其有效解决方式之一，在“一揽子化债方案”推进下，城投企业将越来越多的通过重组整合实现区域资源的新一轮重新配置。 城投企业的重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府及其相关部门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，形式上多表现为新设整合和合并整合；同时，重组整合的路径，需要城投企业面向城市和产业，按市场化原则向专业化和产业化路径推进。 2023年以来江苏省城投企业重组整合的节奏继续加快、强度有所上升，且低级别、低层级城投企业的重组整合力度更大；同时，省内城投主要通过专业化路径实现重组整合，但在具体的方式选择上各地级市间存在较大差异，采用股东变更或实控人变更方式进行重组整合的企业主要分布在苏中、苏北的区县级城投。 股权及资产划转依然是江苏省城投企业最常用的重组整合方式，但自2022年以来涉及股东和实控人变更的重组整合明显增加，上级新设、跨级合并逐渐常态化。同时，当前的重组整合亦逐渐体现出城投企业的未来发展方向，传统城投企业被统一划到城投企业，而具备产业属性和市场化运营条件的资产或股权划正逐步划入产投企业。 当前城投企业正在加速推进重组整合，但在此过程中，需要持续厘清并深入解决政企的权责界限、整合有效性，以及重组整合前后企业内部管控和公司治理等方面的问题。 1中国城投行业特别评论 中诚信国际特别评论主要关注因素在规范地方政府融资行为，防范债务风险的过程中，城投公司正加快剥离政府融资职能，积极推进市场化、专业化发展。在此过程中，城投重组整合作为一种有效措施，有助于企业适应融资监管政策、提升区域内城投评级、优化城投企业业务，亦可引导区域融资成本下行；同时，部分区域通过城投重组整合，提升了区域内城投企业间的关联性，利于推进区域债务管理“一盘棋”；此外，通过重组整合，利于实现区域资源的重新配置，为城投企业后续转型发展创造必要的基础条件。在此背景下，城投企业的整合重组，在专业化整合和产业化整合两个路径选择下逐步推进，并自2023年以来进一步加速，但还需关注到不同重组整合思路，对区域债务管理的效果和城投企业后续的转型发展，可能产生的不同影响。随着我国经济发展方式的转变，城投企业在促进区域发展中功能性依然突出，但具体的实现方式方法需顺应形势变化做出相应调整，单一的投融资职能已不能满足当前区域发展需要，转型发展是现阶段城投企业顺应趋势的必然选择。同时，当前城投企业转型发展面临资源不足、业务散乱等问题，重组整合作为有效解决方式之一，得到越来越多地方政府和城投企业的重视，区域资源的重新配置将是这一轮重组整合的核心工作。城投企业重组整合的历史必然：城投企业作为地方政府发展经济、实施公共政策目标的重要抓手，在区域发展中承担着重要责任。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，在新形势下，地方政府对城投企业提出了新要求，要从单一的融资职能向“融、投、建、管、服”五位一体的综合平台转型，从单纯的融资平台向市场化经营主体转型。同时，随着地方政府财力承压，尤其是土地出让收入的下降，城投企业承载着反哺财政的期望。城投企业在资产大而不强、业务多而效益差、存量债务多且利息负担重的状况下，要实现上述目标，除依靠“一揽子化债方案”的持续推进，还需解决企业发展资源少、业务散乱、经营能力不足等问题。通过重组整合，能有效整合资源、解决业务散乱问题，并逐步培养企业经营能力、提升自身造血能力，帮助城投企业构建起良性的经营性现金流循环，实现可持续发展。因此，现阶段转型发展已成为城投企业的必然选择，而重组整合将是其实现转型发展目标的有效措施。城投企业重组整合的过程实质：当前我国地方化债的思路已由“化债中发展”转向“发展中化债”，解决债务问题的关键还是要推动经济增长。重组整合是地方政府对现有资源的重新配置，在不增长债务的同时，通过优化配置来推进发展，符合当前化债和发展思路。同时，这种配置可以在同一级政府控制下实施，也常发生在上下级政府间的国有资源配置。在资源重新分配的过程中，企业经营所需的业务资源通常以资产、股权等形式进行重新分配；发展所需的空间、支持资源通常可通过股权层级调整进行重新分配。 城投企业重组整合的最终目的：在企业层面，通过重组整合，可以实现资源的区域相对集聚，帮助企 业实现业务的规模化运营，并推进后续的专业化运作，从而提升城投企业的自身造血能力，实现转型发展。在地方政府层面，进行重组整合可以更有效的管理和利用地方国有资产，提高国有资产的运营效率，最终通过国有资产的高效运营，助力区域经济社会的高质量发展。城投企业的重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府及其相关部 2 中国城投行业特别评论 中诚信国际特别评论门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，形式上多表现为新设整合和合并整合。同时，城投企业重组整合的路径，需要面向城市和产业，按市场化原则向专业化和产业化路径推进。 城投企业重组整合的形式：重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府 及其相关部门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，多表现为新设整合和合并整合。其中，新设整合将打造出新的区域重要城投主体，根据新平台和老平台的关系可进一步细分为上层新设和平层新设；合并整合系在不增加区域重要城投主体的基础上，通过企业间的合并提升原城投主体的重要程度，可以通过平级合并（即在同一行政级别内的平台合并）或跨级合并（即不同行政级别平台之间的合并）来实现，平级合并有助于整合区域内的资源，跨级合并则可以利用不同层级政府的资源，整合更大范围内的资源。因此，在重组整合过程中，常可以看到，将平台的资产或股权从一个管理实体划转到另一个管理实体，可以在同一级别的企业或政府部门之间进行，也可以向更高级别企业或政府部门划转。在股权结构和治理机制上，城投企业重组整合体现为企业的控股股东从一个企业或地方政府部门转移到另一个企业或政府部门；控制权从一个地方政府部门转移到另一个部门，或者是从地方政府转移到另一级政府。公司的控股股东和控制权，如在同级政府部门之间变更，多为在国资委、财政局、园区管委会以及人民政府等之间进行变更，对城投企业的整体影响较小；如向更高级政府部门变更可以让更高级别的政府为企业提供发展所需的空间和资源，并可能推进管理结构、运营策略、发展战略等的调整，其整合强度及对企业的影响更大。城投企业重组整合的路径：城投企业的重组整合，需面向城市和产业，按市场化原则推进专业化整合和产业化整合。其中，专业化整合是将区域内相关的业务及与业务相关的资源、资产、债务、组织、人员等作为整体考量，将不同企业涉及的同类业务或者上下游业务，交由某一城投企业，由其承担业务投资、运营职责，从而实现资源整合、减少内部竞争、提高运营效率；产业化整合是以资本为手段推动产业并购，城投企业通过整合产业资源、掌控产业链的关键环节，提升发展能力，并推动地区产业升级和经济发展。城投企业在推进专业化整合的过程中，一要坚持专业化，可以坚持“一企一业、一业一企”定制定责原则，资源向主业企业集中、向优势企业集中，从而形成一类业务主要由一家企业专门运营，一家企业主要经营一类业务的主业布局，打造具备核心竞争力的企业主业。二是做加法也要做减法，对于同类业务可采取集约化发展模式，减少数量、扩大规模、提高质量；对于非主业、非优势业务，以及低效、无效资产要加快剥离、处理，通过精简助力效率提高。三是做强做优，在各业务经营主体较好实现专业化发展的基础上，城投企业围绕主营业务，可以向上下游延伸，也可以推动非相关多元化。同时，在专业化整合过程中，可以是一家城投企业内部的专业化整合，也可以是一个区域内多家城投企业的专业化整合，但都需要政府发挥积极作用。地方政府在城投企业的专业化整合过程中，可面向城市的发展需求，对不同城投企业进行重新定位、业务梳理以及资产负债及人员的调整。城投企业在推进产业化整合的过程中，一要坚持产业聚焦，按照地方政府的战略布局，围绕区域战略产业、特色产业推进整合，整合区域内产业链、引入域外优质产业资源，在产业链的关键环节发力。二是利用资本市场和上市公司，打造国有资本投资公司、运营公司，并以上市公司为平台开展并购重组，做强 3 中国城投行业特别评论 中诚信国际特别评论做优。三是加强合作，城投企业加强与央企、地方国企、民企等各类资本的合作，通过股权多元化、混合所有制改革等手段，利用社会资本，共同服务区域发展。江苏省城投企业重组整合的节奏继续加快，随着方式转变其强度和烈度持续上升，并逐渐体现出企业的未来发展方向；同时，省内城投企业主要通过专业化路径实现重组整合，且低级别、低层级城投企业的重组整合力度更大，但在具体的方式选择上各地级市间存在较大差异，采用股东变更或实控人变更方式进行整合重组的城投企业，主要分布于苏中、苏北1的区县。江苏城投企业的重组整合保持高频且节奏继续加快，并带来一定量的空壳城投企业注销。2014年以来江苏省城投企业的整合2动作不断加快，整合数量迅速增多，并在2023年达到了历史高峰，从2024年1~11月的表现来看，本年亦将是其整合高峰年份。根据企业预警通口径，截至2024年11月21日，江苏省城投企业共计943家（同期全国7,902家），其中发债城投681家（同期全国3,896家），从2014年以来注销城投企业共计34家（同期全国683家），2022年以来注销企业数合计21家，占注销总量的比重达到61.76%。考虑到融资平台“退平台”等一系列政策持续推进，未来2~3年城投整合将进一步推进，并维持在较高的频率，整合后的空壳平台注销亦将维持在一定规模。1苏北包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁，苏中包括扬州、泰州、南通，苏南包括苏州、无锡、常州、南京、镇江。2统计方法为计算发债城投平台公告标签中含有“实际控制人变更”、“划转”、“控股股东变更”等内容的公告，截止日为2024年11月12日，同一事件只统计一次 4 中国城投行业特别评论 图1：城投企业重组整合的表象、形式及路径 数据来源：公开资料，中诚信国际整理 图2：2014年以来江苏省城投企业重组整合按年份分布（次） 图3：2014年以来江苏省城投企业注销按年份分布（次） 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 。 中诚信国际特别评论股权及资产划转是江苏发债城投企业最常用的重组整合方式，但自2022年以来涉及股东和实控人变更的重组整合明显增加，城投整合的强度和烈度持续上升，且逐渐体现出企业的未来发展方向。从整合方式来看，股权、资产划转是江苏省发债城投企业最常用的整合方式，其次是股东变更但实控人不变的整合，少部分涉及实控人的