第 29 届世界气候大会的新力量平衡

2024年12月57号 第29届世界气候大会的新力量平衡 美国大选后的国际气候政治 OleAdolphsen和JuleKönneke 第29届气候变化大会（COP29）在巴库召开，显示了美国大选后国际气候政治权力平衡发生了变化。尽管中国在国际气候融资谈判中发挥了建设性作用，但脆弱国家被迫做出痛苦的妥协。沙特阿拉伯系统性地阻挠减排进展，而中等国家则越来越多地批评欧盟的气候保护措施。为了规避孤立风险并避免对其气候和竞争议程产生影响，新一届欧洲委员会需要重新调整其气候外交政策。 第29届世界气候变化大会（COP29）在困难的情况下召开。会议于2024年11月11日至24日在阿塞拜疆举行，主要围绕新的集体量化气候融资目标（NCQG）展开。这一议题是多边气候政策中核心冲突的关键所在，涉及工业化国家和发展中国家之间的分歧。在会议召开前不久，唐纳德·特朗普当选为下一任美国总统，这进一步削弱了达成雄心勃勃成果的可能性，而此时全球各地的地缘政治冲突和国家预算危机也对前景构成了挑战。 到2035年达到3000亿美元每年。除了工业化国家——这些国家根据《巴黎协定》“带头行动》（第9条）——富裕的发展中国家也被邀请自愿贡献。新加坡、韩国和中国均已表示愿意这样做。基于发展中国家贡献的资金，多边开发银行提供的气候融资也可能计入年度目标。否则，新的目标变化不大，仍将包括赠款、贷款和动员的私人资本。未定义脆弱国家的量化优先准入权，也没有为“损失和损害”设定子目标。到2035年，一个更广泛的目标设定为1.3万亿美元也反映了发展中国家的实际需求（和要求）。 三年谈判过程最终确定了NCQG（国家自主贡献量化目标），取代了之前每年为发展中国家设定的100亿美元国际气候融资目标，结果名义上实现了三倍的增长。 到2035年。它将在巴库到贝伦路线图到 1.3T从现在到今年的巴西COP。 特朗普当选：尚无交易破坏者(尚未) 没有取得任何缓解进展。阿塞拜疆主席国多次拒绝采取覆盖决定后，谈判重点转向了个别谈判。工业化国家与主要新兴经济体之间对首次全球盘点（GST）实施对话的深度分歧导致谈判在最后一刻被推迟至2025年6月的下一次临时会议。缓解工作计划（MWP ）和公正过渡工作计划（JTWP）均未取得任何进展。 鉴于全球政治局势，工业化国家和中国在公开评估中表现谨慎乐观，并将结果视为多边主义的成功。较贫穷且特别脆弱的发展中国家曾在某一时刻集体退场，对融资目标的数量和质量深感失望。在谈判的最后混乱阶段 ，印度坚决反对NCQG（非量化贡献）妥协方案。在更广泛的公众讨论中，越来越多的声音质疑整个COP过程的有效性。 中美气候缓和的终结？ 历史上，美国在国际气候政策中的角色一直模棱两可。然而，在COP29上，拜登政府维持了近年来建设性的立场。在COP27 （2022年），华盛顿放弃了长期以来对损失和损害讨论的抵制。而在2024年，它首次显著贡献于国际气候融资（110亿美元） ，尽管这一数字相对于其历史责任来说仍然较小。华盛顿的外交影响力对于达成迪拜2023年的首次全球盘点协议至关重要。在国内层面，拜登政府通过《通胀减少法案》（IRA）制定了一个强有力的温室气体减排计划，这至少应该确保在特朗普政府时期可再生能源的持续扩张。 尽管双方竞争日益加剧，气候变化政策仍然是美国和中国的关键合作领域（除2022年短暂中断外）。他们在该领域的协议为谈判取得重要成果奠定了基础，例如COP28上的可再生能源目标以及应对非二氧化碳排放问题的进展。2温室气体如甲烷。在COP29期间，他们对捐赠基础的非正式理解成为了对NCQG达成一致的基础。因此，气候合作不仅缓和了双边关系，还保护了COP进程免成为美国与中国冲突的又一战场。 很可能特朗普政府将退出国际气候合作。在巴库，这意味着美国最后一次积极参与谈判直到至少COP34。总体而言，这使得COP29具有明显的过渡性质。一些合作途径仍然继续发挥作用，而另一些则似乎正是因为华盛顿即将退出的预期才出现。同时，化石燃料和融资方面的各自格局清楚地表明了风向 。 中国领先? 中国在过去的十年中建立了在绿色技术和供应链方面的主导地位，而其历史排放量首次超过了欧盟。美国退出巴黎协定的可能性为中国提供了将其工业实力转化为多边气候领导角色的机会。 SWP评论57 2024年12月 谈判。在中国参加的COP29会议上，中国表达了愿意承担更多责任的一般意愿，并多次强调其对多边主义的承诺。 这种新的开放性最明显地体现在与中国可再生能源投资（自2016年以来总额为245亿美元）相关的NCQG方面。中国首次没有将这些投资描述为南南合作，而是明确使用了联合国术语，将其视为国际气候融资的一部分 。此举表明，尽管是自愿且作为发展中国家 ，中国愿意成为援助方。后来，中国还支持了一个妥协方案，允许发展中国家向多边开发银行的贡献计入NCQG——这一点正是印度在会议动荡结束时反对的内容。此外，中国还与由欧盟委员会委员沃普克·霍克斯特拉领导的欧盟谈判团队在NCQG上进行了建设性的协调，并成功防止了主要新兴经济体对该倡议的阻挠（除印度外）。 进步联盟的困难条件 欧盟的气候外交围绕形成促进能源转型的进步联盟展开，例如在迪拜举行的COP28。没有美国的参与，这一过程将更加困难，而先前的盟友发展中国家对COP29的结果感到失望，也使这一过程变得更加复杂。在巴库，小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDCs）被迫做出痛苦的让步，以确保多边进程的继续。他们成为了在COP29达成气候融资妥协中的主要受害者。尽管欧盟和中国试图通过主席国的角色将这些国家集团纳入进程中，但都无法有效地代表他们的利益。因此，曾经经常在以往谈判中推动突破的高ambition联盟（HAC），由进步的工业化和发展中国家组成，也无法产生影响。 Nevertheless,中国的承诺不应被夸大。中国从未准备就其发展中国家的地位接受质疑 ，并基于原本就会流入的资金做出超过自愿贡献的决定。在谈判中，中国在减轻气候变化影响方面表现出较少的意愿或能力去对G77内部的阻碍行为施加决定性影响。展望未来，关键问题是，中国的行动是否只是对美国可能退出巴黎协定的一种暂时反应，并随后作出公开支持多边主义的政治决定，还是表明了长期转变的趋势。中国国家自主贡献 （NDC）将提供初步的指示。 在会议的第一周接近尾声时，由约120个国家组成的迪拜联盟成功坚持将减缓措施纳入COP29的整体框架。然而，“共同但有区别的责任和发展中国家”（LMDCs）直到最后一刻才在减缓方面取得进展。沙特阿拉伯尤其利用了所有可用的外交手段来削弱COP28的GST结果，并阻止提及化石燃料。尽管2023年GST谈判中沙特阿拉伯接受转向远离化石燃料的趋势拥有压倒性的动力，但在最终阶段缺乏与脆弱国家的咨询使得这一过程变得更加困难。 中间大国在中心 在全球权力关系变化的大背景下，来自全球南方的中等国家发挥着核心作用。尽管巴西做出了坚定承诺，并且因其东道国的地位而得到了强化， SWP评论57 2024年12月 在COP30会议上的贝尔ém，无可否认的是 ，中等国家正在利用它们newfound的实力来阻碍而非形成进步性的联盟。它们在各种谈判小组（如BASIC、LMDCs、OPEC、阿拉伯集团）中的代表性使它们能够在具体问题上灵活定位。LMDC组织通常试图减缓减排进程，并且越来越多地影响整个谈判过程。它们坚持共同但有区别的责任和相应的能力原则（CBDR-RC），强调工业发达国家和发展中国家之间的严格区分，并在所有领域强调国家自决原则以符合全球目标。中国、G77国家以及LMDCs很可能继续致力于适应和融资领域的进展。然而，在减排方面，风险越来越大被边缘化。 它强调绿色技术领域的竞争力。 对欧洲绿色协议的外交支持 为了缓解因CBAM等措施引起的外交紧张关系，欧盟应更加战略性地利用外交政策工具 ，如全球门户倡议和宣布的清洁贸易与投资伙伴关系（CTIPs）。尽管欧盟在巴库成功阻止了“单边贸易措施”议程项目，但在将在巴西主持且很可能没有美国支持的COP30会议上，预计将会出现更为积极的推动。 此外，中等国家对欧盟气候政策的阻力正在增加，给欧盟带来了压力。COP29上，通过BASIC集团（巴西、南非、印度和中国）和BRICS+的部长级会议重新尝试将碳边境调整机制（CBAM）纳入议程，作为一项损害气候的“单边贸易措施”。唐纳德·特朗普政府可能对CBAM和其他欧盟气候措施（如甲烷法规）持敌对态度，这可能会加剧这些问题并孤立欧盟，迫使欧盟采取外交防御措施并限制其行动范围。这些后果不仅限于气候谈判，还可能危及新欧洲委员会的气候和竞争议程以及其整体外交政策。 带头执行 欧盟可以通过一致实施自身的气候目标来巩固其领导角色。为此，它应该制定一项雄心勃勃的2040年减排目标，并尽快在政治上尽可能早地提交国家自主贡献（NDC）。目前 ，所有迹象表明，这很可能要到2025年下半年才会发生，原因是国内事务如波兰总统选举于5月举行。这将为国际进程产生影响得太晚。然而，COP29可能为欧盟与中国协调提交NDC提供了机会，以注入对陷入停滞的NDC过程的动力。这应给欧盟一个新的动力 ，在正式提交之前寻找方式沟通至少其NDC的目标要素，尽管内部政治形势复杂。英国可以作为范例，在COP29成为首个宣布其NDC大纲的工业化国家之后。 关于2024-2029欧盟术语的建议 为了防止这种scenario，新委员会需要投资于有效的欧盟气候外交。它应该结合并传达欧盟的气候政策和 SWP评论57 2024年12月 要求中国承担气候责任推进气候融资 如果中国希望在国际气候政治中发挥建设性的领导角色，它需要欧盟作为工业化国家阵营的合作伙伴。作为回报，欧盟应持续要求中国承担气候责任。这包括对雄心勃勃的国家气候计划提出明确期望。为准备未来的COP会议，并支持以联合国为基础的多边主义，欧盟应力求尽可能发挥美国和中国气候合作曾经扮演的稳定作用。由欧洲和中国气候变化特使组成的“5+1”模式——该模式首次于2024年举行会晤——可以扩大其规模，在与中国进行气候对话方面发挥领导作用。 为了在困难的地缘政治条件下维持联合国气候进程，支持小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDCs）并与之合作至关重要。巴库到贝伦路线图到1.3T并且兑现金融承诺将决定这些国家是否继续支持多边进程，以及减少气候变化影响的进展是否会取得成效。欧盟在维持国际金融架构改革并探索创新融资渠道方面发挥着重要作用。特别是，多边开发银行必须免受唐纳德·特朗普当选的影响。 超越气候外交，在气候变化问题上深化欧盟与中国合作将涉及早期识别共同利益并认识到和解决潜在冲突，特别是在技术和地缘政治领域。这也可以防止中国与全球南方国家结盟以反对欧盟气候措施（如CBAM）进一步产生影响。另一个有前景的合作领域是甲烷减排，特别是在《全球甲烷承诺》（GMP）框架内。 为此，欧盟应在正式谈判之外增加其外交存在。渐进性的南北合作仍有可能：在COP29上，英国、肯尼亚、巴西、哥伦比亚和智利重新成为建设性伙伴。欧盟应与这些国家合作，以找到尽管存在地缘政治危机也能推进多边谈判的方式。 将COP嵌入更广泛的多边主义 COP29的过程和结果引发了异常激烈的批评。巴库表明，COP过程可能已不再与地缘政治动荡绝缘。 内部，欧盟面临挑战，即如何在欧盟成员国对中国的态度和利益分歧以及不断增长的反华言论背景下，与中国在气候合作方面达成一致。欧盟需要将气候合作置于更广泛的欧盟-中国关系背景下。而不仅仅是孤立地处理气候问题，而是需要制定一个全面的战略 ，将气候外交与贸易、绿色技术及安全问题相联系，并寻求在合作与竞争之间找到平衡 。 联合国气候变化框架公约（UNFCCC）内的合作受到普遍参与和共识需求的限制，常常讨论更小规模俱乐部模式作为更具前景的替代方案。然而，政治现实经常令这些希望落空——例如德国发起的气候俱乐部已经从气候领域的合作平台降级