特朗普税改对全球经济的影响分析

《国际经济评论》 特朗普税改“冲击波”：经济影响与政策应对* 郑联盛陈旭 特朗普政府的税改是美国政府1986年以来最为重要的一次税收改革，其核心内容是降低企业所得税，提高美国企业国际竞争力。特朗普税改具有促进再工业化、缓释政治压力、夯实复苏基础等重要背景，税改从简化税制、降低企业税负和保障家庭收入等领域实施。企业所得税税率从35%下调至21%，对于美国大型跨国公司具有最大的政策红利。特朗普税改对于经济增长具有一定的积极作用，但是，对于财政赤字和公共债务的影响整体是负面的，未来将在预算和公共债务上限等方面遭遇多重压力。特朗普减税叠加美联储加息、缩表将对世界经济造成新的外溢效应，可能对直接投资、国际资本流动以及税收安排等造成明显影响，对于中国的直接投资、资本流动、汇率稳定、外储安全、金融稳定以及国际竞争力等产生显著影响。反思中国企业税负相对较高的内在根源，审视中国以企业税为支撑的税收收入体系，构建现代财税体系，并全面深化经济体制改革，以市场化改革来缓释外部冲击可能是最优的政策选择。 关键词：税收改革企业所得税外溢效应 特朗普上台后开始推动以企业所得税为主的税制改革。2017年12月22日， 特朗普签署了由参议院和众议院协商并通过的最终版本税改法案，并于2018年 1月1日开始实施。正式实施的《减税与就业法》（TaxCutsandJobsAct）最核心 郑联盛系中国社会科学院金融研究所副研究员；陈旭系中国财政科学研究院助理研究员。 *本文是国家社科基金青年项目“西方国家金融危机与制度弊端分析研究”（项目编号：14CJL017）和国家社科基金重点项目“中国金融体系的系统性风险与金融监管改革研究”（项目编号：13AJY018）的阶段性研究成果。本文同时获得国家留学基金委的资助。作者感谢匿名评审人的建设性意见，当然文责自负。 26 特朗普税改“冲击波”：经济影响与政策应对 的改革是将企业所得税税率从35%下调至21%。此次税改是一次力度较大的财政税收改革，特朗普政府称其为历史上“最大的”减税和税负改革。 特朗普税改主推企业所得税削减，是以推动美国再工业化为目标的。税改实施后税改的减税效应将刺激企业投资和居民消费，有助于拉动经济增长，但会扩大财政赤字，增加债务负担。再加上美联储“缩表”和加息政策的叠加影响，不仅会对美国经济产生重要影响，也会对全球经济产生显著的外溢效应。虽然，外溢效应尚未充分显现，但是，厘清其传导机制及冲击环节是非常有意义的。美国实施的税改、加息和“缩表”等政策组合可能会改变国际资本流动格局，洼地效应引致资本回流美国，并可能引发国际税收竞争或其他相关的贸易摩擦。同时，中国也可能面临短期资本和长期直接投资流出的风险。对此，中国应该积极进一步推动减轻企业税负为主线的税改，增强企业国际竞争力，同时需要做好相关的风险防范工作，确保经济金融稳定发展。 特朗普税改的经济背景 特朗普政府税改政策是1986年《国内税收法》（TheInternalRevenueCode）实施以来美国最为重大的一次财税体制改革。这个改革的出台与特朗普政府的国内政策压力、美国经济持续复苏诉求、美国再工业化与国际竞争力以及刻意“忽视”公共债务问题等紧密相关。 在税改之前，特朗普政府在医疗保障、财政预算、移民以及国际贸易等领域的政策遭遇了实质性的阻力，需要一个较为重大的胜利来重塑其政府的公信力。在全球金融危机之后，美国经济经历了一个显著去杠杆过程，企业部门（包括金融业）和居民部门的杠杆率明显下降，房地产市场亦出现大幅度的调整，加上美国采取相对扩张的财政政策以及非常规货币政策，使得美国经济呈现较为持续的复苏。2016年，特朗普以全球化中的不平等问题、种族问题以及华盛顿－华尔街问题成功地赢得了总统选举，但是，面临国内制度性、官僚体系、既得利益集团和民众的四个制约[1]，为此，特朗普总统上台之后的经济政策面临着巨大的压力。经历几轮的政策“失败”，特朗普政府亟待一次立法胜利，联邦财税体制改 [1]张宇燕、牛贺：“特朗普的成功及其限度：兼论中美经贸关系”，《国际经济评论》，2017年第2 期，第9~17页。 国际经济评论/2018年/第3期27 郑联盛陈旭 革迎来了“机遇之窗”[1]。 再工业化与国际竞争力是本次税改的重要目标之一。与1980年以来美国历次税改相比，特朗普税改的主要特点是主推企业所得税削减，期待推动美国再工业化。特朗普认为，美国需要重新审视财税体制与经济发展、结构调整以及国际竞争力的匹配性，这是重塑美国竞争力的基本保障。[2]本次税改是在美国经济已经复苏的背景下推动的，而且改革力度最大的是企业所得税。可见，此轮税改在刺激经济增长之外，更重要的目标是增强美国企业在税负领域的相对竞争力，促进资本回流和资本形成，推动美国经济再工业化进程。 经济增长和充分就业是本次税改的又一重要目标。自里根政府“供给学派”政策实施以来，财税改革一直是美国政府的基础政策之一。税改是美国政治家获取民众支持的重要手段之一，1980年以来重要的税改有里根税改、小布什税改和奥巴马税改。美国税改减税与经济衰退有着紧密的联系，上面三次税改都是在经济处于低谷时期推动的，税改成为拉动美国经济脱离低谷的政策选择。本次特朗普税改，不仅是特朗普在兑现其竞选的承诺，同时仍然具有夯实经济复苏基础的政策诉求。特朗普总统的税改政策受到了西方主流经济学界的反对[3]，但是，特朗普的经济政策是基于美国经济的核心问题，一定程度上具有逻辑自洽性和实践可行性，对于美国经济复苏可能有实质性利好。[4] 公共债务可持续是美国政府税收改革的核心考量，但是，特朗普本次税改则刻意忽视其对公共债务的影响。2015年奥巴马政府提出了税收改革，其核心目标是两个：一是增加政府收入，缓释公共债务压力，这主要通过强化资本利得税和向大型金融机构征税来实现；二是提高抵免和税收优惠水平，为中产阶级减负，主要通过家庭额外税收抵免、儿童保健税收抵免、简化教育税制以及改进企业养老金计划进行。奥巴马政府的税改实际是在做结构性调整，核心目标是缓释美国公共债务压力。此前，小布什政府除了在“9·11”事件和全球金融危机之 [1]李超民、胡怡建：“特朗普税制改革取向及其影响”，《税制改革》，2017年第1期，第42~46页。 [2]TrumpCampaign,“TaxReformThatWillMakeAmericaGreatAgain”,http://middleclassfortrump.com/issue/taxes/[2017-12-09]. [3]Summers,Lawrence,“Trump’sTopEconomist’sAnalysisIsn’tJustWrong,It’sDishonest”,TheWashingtonPost,October17,2017；Krugman,Paul,“EverybodyHatestheTrumpTaxPlan”,TheNewYorkTimes,November16,2017. [4]李向阳：“特朗普经济政策评估”，《国际经济评论》，2017年第4期，第56~65页。 28InternationEalconomRiceview 特朗普税改“冲击波”：经济影响与政策应对 后实施较为显著的减税举措之外，并没有取得财税体系改革的实质性进展，其核心的约束亦是公共债务压力。但是，本次特朗普税改是在明确知晓公共债务会显著提高的情况下强力推进税改，最为关键的是忽视了其对公共债务的直接冲击。在众议院筹款委员会[1]和参议院财政委员会[2]以及后来参议院和众议院的投票中，法案都是因共和党掌控两院以微弱优势获得通过。 特朗普政府税改的核心内容 此轮特朗普税改作为1986年来最为重大的一次改革，涉及内容和细节非常之多。作为一个商人出身的总统，特朗普总统提出的最初税改方案与此前几任政府的财税改革具有较大的区别，具有三个重要目标：一是简化税制；二是大幅降低企业税负；三是保障家庭收入。[3]本质上仍然是财税体系中制度、规模和结构三个核心问题。比如，在其改革方案中，个人所得税七档税率要简化为三档，减少税收申报数量，简化税收扣除问题，减少净投资税及替代性最低限额税 （AlternativeMinimunTax），建议取消遗产税，计划取消除研发税收抵扣外的大部分税收优惠；[4]公司所得税从最高35%下调至15%，个人所得税最高税率由39.6%降低为33%（此前其曾欲下调至25%）；个人标准抵扣额从6350美元提高到15000美元，家庭标准抵扣额从12600美元提高到30000美元等。[5] 作为美国国内最为重大的经济政策之一，财税政策的调整涉及到众多的利益调整，特朗普的税改过程就是一个利益博弈以及政治博弈的过程。最后通过的 《减税与就业法》与特朗普最初提出的改革建议存在一定的差距，比如税制简化没有取得重大的进展，但是，仍然保留了特朗普对于企业所得税和个人税负降低的诉求。 [1]Hughes,Siobhan,“HouseWaysandMeansCommitteeApprovesGOPTaxBill”,WallStreetJournal,November9,2017. [2]Faler,Brian,“SenateFinanceCommitteeApprovesGOPTaxReformPlan”,Politico,November16, 2017. [3]Gingiss,Laura,“2016TaxPoliciesofMajorPresidentCandidates”,WoltersKluwerSpecialBriefing, August12,2016. [4]姜跃生：“对特朗普税改计划与中国应对之策的思考”，《国际税收》，2017年第4期，第25~41 页。 [5]Irwin,NeilandAlanRappeport,“DonaldTrumpAdoptsGOPTaxCuts,butBalksatTradePacts”, August08,2016,http://www.nytimes.com/2016/08/09/us/politics/donald-trump-economy-speech.html/ [2018-01-08]. 国际经济评论/2018年/第3期29 郑联盛陈旭 《减税与就业法》主要内容包括企业所得税、海外企业利润汇回税率、个人所得税和遗产税等内容，其中企业所得税削减是重头戏。最终税改方案主要内容如下。1）企业所得税税率从35%下调至21%。其最初方案是下调至15%。2）对未缴税的海外企业利润一次性征税，汇回税率从此前最高39.6%的税率改变为按流动性分为两类：现金及其等价物形式的税率设为15.5%，非现金资产的税率为8%。汇回利润税率调整亦属于企业所得税范畴。3）个人所得税方面，没有成功减少至三档税率，继续维持七档税率但调低部分档位税率，将最高档税率从39.6%降低为37%，比最初方案的33%高出4个百分点。个人税单身标准抵扣额度提高额度比最初方案略有降低，个人税单身标准抵扣额度从6300美元提高至 12700美元（最初方案是15000美元），夫妻标准抵扣额度从12600美元提高至 24000美元（最初方案是30000美元）。4）遗产税保留，起征点从549万美元调高 至1120万美元，起征点提高超过1倍。[1]此次税改还在房产税、教育、替代性最 低限额税（没有取消但提高额度，对个人从54300美元提高至70300美元）等方面进行了相关的改革与调整。 本次税改最为重大的改革就是企业所得税税率的大幅下调，目标在于提升美国大型跨国公司的国际竞争力。企业所得税税率从35%下调至21%，美国企业税税率将从中高水平降低至中低水平。税改前，美国是经济合作与发展组织 （OECD）成员国企业所得税最高的国家，企业所得税下调体现了特朗普政府“向内看”的政策逻辑。本次税改影响最大的是美国C型公司。美国公司报税体系分为穿透实体和C型公司两类，穿透实体包含个人所有制、两人以上