中国的电力危机：长期目标符合短期现实（英）

2021年11月 中国的电力危机：长期目标符合短期现实 OIES能源评论 MichalMeidan，OIES高级研究员PhilipAndrews-Speed，OIES高级研究员 在中国，由于该国在2020年12月和夏季曾经历一些限电情况，今年普遍预期会出现停电。9月初，少数地区出现了电力短缺，但到了10月，恰逢国庆假期前夕，超过20个中国省份开始限制或配给电力供应给终端用户。大型工业用户长时间断电，其他用户则不得不限制用电量。在中国东北部省份，电力短缺还导致了居民用电的削减，这在旨在优先保障家庭能源供应的国家中极为罕见。 这些断供的原因广泛讨论但也存在高度争议：是由于高煤价还是“双重管控”政策？1——各省能源消费限额和中央政府设定的能源强度降低目标？尽管电力短缺的原因有很多，但来自中央政府的矛盾信号与中国电力市场的定价扭曲是此次危机的核心。出口导向型制造业活动的强劲反弹导致了工业需求的激增和电力消费的上升。然而，对限制能源使用和降低能源强度的日益重视向地方政府发出了混合信号。各省、煤炭进口商和发电企业可能利用这些停电事件来突出他们的问题。此外，由于国内的电力定价机制，当国际成本上升时，煤炭发电企业和进口商几乎没有动力储备和进口煤炭。 所以，尽管部分停电事件是由供需基本面失衡引起的，但电力短缺的严重程度反映了市场力量与国家及其计划之间的不可调和矛盾。本文简要回顾了停电的原因，短期内对石油和天然气市场的影响，以及电力定价改革的前景展望，并分析这些情况如何影响中国对2030年至2060年目标的思考。 两个世界中最糟糕的 中国“双控”政策被认为是导致电力危机的关键因素之一，但限制措施更可能是燃料价格飙升、煤炭短缺以及在强劲制造业活动背景下中央政府发出的混合信号综合作用的结果。 中国的“双控”政策可以追溯到2016年13th五年规划。旨在降低能源强度的政策已经实施了更长时间，并且历史上一直是更高优先级的政策措施，相比之下，控制总能源消耗的努力则较少。这种对能源强度的关注得益于工业部门能效提升与服务业在中国经济中扩张的双重作用。但随着COVID-19疫情后的强劲经济复苏，2扭转了这一趋势，带来电力需求飙升(见图1)。 在2021年初，政府设定目标，要求全年能源强度下降约3%，这一目标随后被分解为各省的目标并分配给相应的政府。但上半年，国家发展和改革委员会发现有12个省份未能达到这两个目标。3 (见图2)。包括广东、浙江和江苏在内的省份采取了限电措施以实现这些目标。但如果经济和制造业活 动确实强劲，限制电力供应只会暂时抑制增长。当开关重新开启时，需求将会更加旺盛。此外，国家发展改革委表示，“双控”机制可以根据当地情况进行调整。不过，国家发展改革委对“双控”机制的进一步说明仍然表明了其重要性。 1张玉坤，“中国地区停电背后的原因”，财新，2021年9月28日，https://www.caixinglobal.com/2021-09-28/whats-behind as-regional-power-outages-101781259.html；大卫·菲什曼，“中国停电的三大原因”，SupChina，2021年9月28日，https://supchina.com/2021/09/28/the-three-causes-of-chinas-power-outages；劳里·迈尔维塔，“中国能源危机的真实原因”，外交政策 ，2021年10月7日，https://foreignpolicy.com/2021/10/07/china-energy-crisis-electricity-coal-pricing-renewables/；菲利普·安德鲁斯-斯peek、张苏芳、王超，“2020年是否标志着中国低碳能源转型的关键转折点？”，OIES能源洞察第76期，2020年10月，https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2020/10/Insight-76-Does-2020-mark-a-critical-juncture-in-Chinas-low-carbon-energy-transition.pdf 3国家发改委列表可以在这里找到https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202108/P020210817567136519542.pdf 本文的内容仅由作者负责。它们不一定代表牛津能源研究所或其任何成员的观点。 目标，9月中旬发布4似乎继续发出混合信号：它给予各省更多的灵活性来设定自己的目标，并允许它们将可再生能源纳入能源消费目标中，同时强调严格控制高能耗和高排放项目（“双高”项目）的重要性。 图1：电力需求、TWh和y/y变化（%) 来源：中国电力企业联合会 有一些评论指出，中国的当地官员通过限制供应来加速工业结构调整，向高附加值制造业转型，从而挤出高能耗活动，这也在一定程度上响应了国家的环保目标。显然，政府强有力的支持气候政策是加剧供需不平衡的一个重要因素。 供应品减少 在供给侧，内蒙古的反腐败运动5去年，煤炭供应紧张，同时加强了中国煤矿的安全检查6并且由于更加严格的环保控制，矿山不愿像过去那样超出铭牌产能生产，即使有扩大国内煤炭生产产能的申请也批准缓慢且难以迅速启动。7发改委自己要求增加供应的呼吁也产生了有限的影响。 与此同时，煤炭进口受到印尼洪水的限制。8，中国对澳大利亚煤炭的禁令，以及蒙古新的Covid -19疫情9。中国的可再生能源也比去年低 4“国家发展和改革委员会发布通知，以改进能源消费和‘双控’措施”（中文），2021年9月11日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202109/t20210916_1296856.html?code=&state=123 5中国内蒙调查煤炭行业20年腐败问题，环球时报，2020年3月4日，https://www.globaltimes.cn/content/1181502.shtml 中国启动为期一年的煤矿安全检查行动，路透社，2020年11月17日，https://www.reuters.com/article/china-coal-idUSL4N2I3M 在2023年，云南省的干旱限制了向广东省供应水电的能力，而中国东北地区辽宁省恶劣的风力条件限制了向电网供电。中国正越来越多地面临非高峰时段需求高于预期的情况，并且在高峰时段的需求甚至更为强劲。即便是在当前的高峰时期，许多省份的热电厂的利用率也相对较低。2021年1月至9月期间，中国燃煤电厂的平均利用小时数仅为3450小时（52%）。10尽管略高于2019年和2020年同一时期的水平，但这一数字仍显著低于被认为在固定上网电价条件下具有经济可行性的63%，即每年5500小时。11 图2：2021年上半年发改委记分卡 注意：红色表示某地区实际能源消费量比目标值高10%以上；橙色表示实际值与目标值之间的差异低于10%；绿色则表示“三级预警”，意为目标已达成。数据来源：国家发展和改革委员会（NDRC） 蒙古煤供应至中国的来源；“孤立且未支付，蒙古煤司机在中国边境排队等待”，France24，2021年10月21日，https://www.france24.com/en/live-news/20211021-isolated-and-unpaid-mongolian-coal-drivers-queue-at-chinese-border10《2021年前三个季度全国电力供需形势分析与预测》，中国电力企业联合会，2021年10月22日，https://cec.org.cn/detail/index.html?3-30215011《中国在两年暂停后重启煤炭计划建设》，ClimateChangeNews，2018年8月7日，https://www.climatechangenews.com/2018/08/07/china-restarts-coal-plant-construction-two-year-freeze 到2021年9月，Thermal煤价格据报道较去年同期翻了一番。同年9月底，估计有约220吉瓦的燃煤发电容量在国家电网公司区域未运行；这相当于全国总装机燃煤发电容量的大约20%。大约一半的闲置容量正在进行维护，而其余部分则无法获得煤炭供应。然而，导致这些机组进行维护的根本原因是政策制定者要求燃煤发电的价格保持与电网基准价格一致，而这些基准价格是在煤炭价格较低的时候计算出来的。此外，在疫情之后，允许基准电价以上10%波动的规定也被取消了，以帮助经济复苏并限制通货膨胀压力。因此，煤炭发电企业不愿意运行其发电厂，并且也减少了现场库存，库存量已降至一周或更少。在东北部的一些省份，煤炭发电企业可能正在为冬季供暖保存有限的库存，现在优先向工业用户配给供应，以避免在寒冷月份出现燃料短缺。 供应短缺问题还加剧了区域间电力互联互通的限制和物流瓶颈。一个省份内可能存在的过剩产能不太可能被出口到另一个省份，这可能是由于“双重管控”目标、潜在的财务损失，或者仅仅是由于相关网络尚未建立。为此，国家发展改革委于9月底也发出了呼吁。12铁路公司需“加强关键区域的运输以确保稳定供应”。最后，供应量下降与疫情后的工业复苏相重叠，出口导向型行业如纺织品、计算机和电气机械等领域的活动增加。这与其他制造业国家的生产减少有关。此外，部分地区出现热浪，中国电力需求急剧上升。 然而，这一需求激增和供应有限本不应让中国的煤炭进口商或更广泛的宏观经济和能源规划者感到完全意外。他们的无作为可能部分反映了他们需要政府发出更加明确的指导信号。并且，这种情况与2005年的燃料短缺类似——当时由于价格错配，石油公司被激励出口而不是在国内市场销售，电力短缺起到了推动深层次价格改革的催化剂作用。 现在怎么办? 政府的即时应对措施是针对一些根本性问题采取行动，重点在于增加供应的同时也加速推进长期停滞的电力价格改革。国家国有资产监管机构要求相关公司优先确保煤炭生产和供应，而最大的国有电力公司国家电网承诺将加强整个网络的电力分配并监控用电情况。确实，有报道称要求以“任何代价”确保供应。13首先是国内呼吁增加生产以确保供应，即使会带来更大的财务损失，同时增加煤炭和天然气的进口。 在10月8日，国务院召开会议，李克强总理发布了六项具体命令以应对电力短缺问题。14: 1)确保冬季供暖的物资供应，包括煤炭和天然气，并根据需要确保来自南部地区的天然气能够输送到北部。 2)加快现有煤矿的生产并加速批准中的煤矿投入运营。交通部也被要求优先确保煤炭运输以保障冬季供应。 3)通过提供税收延期和金融机构的支持来支持燃煤发电厂的财务状况。 12“关于保障电力和供热中长期供应合同铁路运输能力的通知”，2021年9月29日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202109/t20210929_1298126.html?code=&state=123 13确保冬季居民取暖的稳定安全能源供应及社会和经济的稳定运行（中文），国务院，2021年10月14日，http://www.gn/xinwen/2021-10/14/content_5642492.htm 14李克强主持国务院常务会议，部署今冬的电力和煤炭供应，确保社会和经济平稳运行（中国），国务院，2021年10月 ，http://www.gov.cn/premier/2021-10/08/content_5641406.htm 4)通过电力价格改革改善煤炭和电力定价机制（详见下文）。 5)加快风能和太阳能发电能力的建设以及应急备用和削峰填谷电源；提高石油、天然气和煤炭的应急储备。 6)限制“两高”项目的发展（即高耗能和高排放项目）；改进“双控”机制；促进节能和减碳。 这些措施既涵盖了短期内填补供应缺口的需求，也包括了中长期确