政策与ESG专题报告：美国两党在科技制裁思路上有何不同？

基本内容 1、无论是特朗普政府还是拜登政府，对华科技遏制的政治目标是相似的，均是维持美国的科技霸权地位和遏制中国 高科技产业的崛起，但民主党与共和党在科技外交理念、对华科技战略、科技竞争方式上仍有较大差异。 （1）单边行动vs多边合围。在科技外交方面，特朗普为首的共和党奉行“美国优先”的执政理念，倾向采取单边行动直接对中国科技产业进行制裁；而民主党则更多通过多边合作开展对华科技竞争。特朗普执政时期，对外科技制裁主要由美国单方面实施，而非通过多边机制或与盟国合作。这种单边行动使得政策执行迅速，但也易引起国际社会的 抵触和不安。与特朗普政府的单边式封锁不同，民主党更重视集体行动，善于利用盟友圈布局与中国高科技产业的竞争，先后组建政府间双边或多边联盟，且民主党更注重通过系统性和长期性的投资和合作来提升美国关键产业链的完整性和竞争力，减少对我国等单一国家的依赖。 （2）全面脱钩vs小院高墙。在对华科技战略方面，特朗普为首的共和党采取“一刀切”的激进政策，不太注重影响评估；而民主党更注重高精尖领域的“精准脱钩”，避免“全面脱钩”的限制带来的替换成本等问题。共和党不断泛化国家安全概念，在对华高科技政策问题上几乎一概而论，对遏制重点不加以区分，简单直接地实行科技制裁。而反观民主党，其更加注重人工智能、生物科技、量子计算等“关键目标”的有效战略竞争而非笼统打击，对华科技“脱钩” 政策更为精准聚焦，但对“小院”内产业的影响程度也更大。 （3）压制性脱钩vs自强性脱钩。在科技竞争方式上，特朗普为首的共和党主要基于“弱他”逻辑实施科技制裁；而民主党则同时基于“强己”与“弱他”两条路径进行科技竞争。在特朗普时期，美国政府和国会重心主要放在高额关税压制、投资管控和限制人才交流等“压制性”脱钩措施上，但在国内科技投资和产业支持方面相对有限，缺乏大规 模的联邦投资和系统性产业政策。而拜登政府虽然在一定程度上延续了特朗普政府的“压制性”政策，但其更强调通过持续的改革来保持美国在高科技领域的相对优势，并注重加大对本土高科技产业的政策扶持与资金投入。2024年，美国研发投入财务预算突破2000亿美元，创近年来新高。 2、两党执政风格存在差异，民主党执政或为中美在非核心领域的技术合作创造契机，而共和党执政则可能为中欧科技交流留下空间。从两党执政风格看，特朗普政府科技政策出台往往具有突发性，导致企业和市场难以预期和应对， 容易引发全球供应链紊乱。而民主党往往出于对国内产业调整时间和供应链压力的考量，政策柔性相对更强。从发展机遇来看，虽然两党在核心科技领域对中国防范有加，但在应对气候变化、公共卫生、粮食安全等其他非传统安全领域，民主党与中国具备相似的意识形态和历史合作基础，后续围绕非核心技术领域合作的可能性更大。而奉行单边主义的共和党若当选，“美国优先”策略或使得欧美关系逐渐转冷，削弱别国对美国领导建立科技领域新规则的信心，而共和党执政下的美国在对欧政策上的左右摇摆有望为中国与欧洲的科技合作提供契机。 3、联合发起WTO诉讼、设立关键技术产业基金、吸引STEM人才、加强投资限制或成美国对华科技制裁新方向。为协调众议院委员会制定统一的对华立法行动，由众议院两党议员组成的“美国与中国共产党战略竞争特别委员会”于2023年成立，并在同年底发布对华战略报告。虽然该特别委员会并非立法机构，但所达成的战略体现了两党议员的共同价 值取向，一定程度上可预示未来科技领域对华立法方向。目前，该战略报告中大部分条款已于2024年进入讨论或实施，但仍需关注目前尚未提及的条款，如联合盟国就中国产业补贴与相关政策向WTO提起诉讼、设立关键技术产业基金、放宽盟国STEM人才限制、加强美国本土对“实体清单”“未经核实清单”中实体部门的投资限制等。 4、中国对美国新兴技术的依赖度逐渐降低，进口重心逐渐由美日转移至东盟和拉美，反制裁清单或成中国又一主要反制工具，关键技术与产业链“链长”值得关注。整体来看，中国在各高新技术领域对美国的依赖度在快速下降，尽 管在半导体、软件等成熟技术领域仍对美国存在一定依赖，但在无人机、神经网络等部分新兴技术领域已实现反超。中国进口重心也逐渐转移至东盟和拉美，开始做好自身“去风险”的准备。2024年，中国反制裁清单的企业数量大幅增加，若未来美国加重对华科技制裁，我国或将针对美国关键技术领域企业采取反制措施。科技类央企是推动关键核心技术突破、实现国产替代、破解“卡脖子”技术的主导力量，也是应对美国多边合围和“小院高墙”政策的重要角色，新兴产业与未来产业链“链长”央企及下属上市公司有望受益于新一轮科技革命和国家现代化产业体系建设。 风险提示 1）美国总统大选结果存在不确定性；2）地缘冲突超预期。 内容目录 一、美国两党对华科技制裁的主要差异4 1、单边行动vs多边合围4 2、全面脱钩vs小院高墙6 3、压制性脱钩vs自强性脱钩9 二、美国对华科技制裁趋势10 1、两党各自的政策出台风格与执行方式带来差异性影响10 2、联合发起WTO诉讼、扩大人才渠道、加强投资限制或成美国对华科技制裁新方向11 三、美国科技制裁政策对中国的影响及应对13 1、中美科技脱钩加剧，倒逼中国加快科技创新步伐13 2、中国进口来源逐渐由美日等发达国家转移至东盟拉美15 3、中国或随美国科技制裁加重实施反制裁15 4、关键技术与产业链链长央企值得关注16 风险提示17 图表目录 图表1：民主党与共和党对华科技竞争战略4 图表2：共和党执政时期退出的国际组织4 图表3：拜登执政时期不断构建完善多边协作机制5 图表4：拜登政府从供应链转移和替代两方面提升供应链安全6 图表5：墨西哥取代中国成美国进口最大来源国6 图表6：拜登执政时期的《关键和新兴技术清单》更加聚焦细化7 图表7：中国集成电路与半导体进口额在拜登执政后进一步下降9 图表8：国内高科技产业受到民主党更具针对性的打击9 图表9：特朗普政府部分“压制性”脱钩举措9 图表10：拜登政府部分“自强性”脱钩举措9 图表11：拜登执政期间更加重视科技研发投入10 图表12：两党在对华科技制裁思路上存在一定差异11 图表13：民主党执政期间，中美双方在非核心技术领域仍存在合作基础11 图表14：《战略报告》部分条款一定程度上预示美国国会对中国立法趋势12 图表15：2000年中美科技脱钩与对美科技依赖度14 图表16：2009年中美科技脱钩与对美科技依赖度14 图表17：2015年中美科技脱钩与对美科技依赖度14 图表18：2021年中美科技脱钩与对美科技依赖度14 图表19：中美在新兴技术领域脱钩程度更高15 图表20：中国在新兴技术领域对美国依赖度更低15 图表21：东盟拉美进口比重逐渐超越美日等国15 图表22：2024年中国反制裁清单的企业数显著增加16 图表23：高科技产业链链长企业潜在名单16 图表24：潜在科技产业链“链长”下属相关上市公司16 美国对华科技制裁源于中美两国科技实力差距减小和国际地缘政治形势的演进。随着近年来全球政治经济格局的变化，中美科技博弈愈发激烈，“卡脖子”和科技制裁时有发生。这不仅意味着两国在科技领域的合作可能愈发困难，更代表着全球科技格局的重组和创新生态的变革。 一、美国两党对华科技制裁的主要差异 特朗普政府秉持“美国优先”的理念，更多通过单边制裁和行政命令，全面遏制中国高科技产业发展，而在国际社会的响应和合作力度上略逊于民主党。同时，特朗普为首的共和党往往会采取“一刀切”的激进政策，易出现不分重点进行全面制裁的情绪化决策，强化美中对立氛围。最后，特朗普政府更强调通过设置贸易壁垒来保护美国本土科技产业，但在国内科技投资和产业支持方面相对有限，主要通过税收减免和放松监管等措施鼓励企业投资，缺乏大规模的联邦投资和系统性产业政策。 与特朗普政府的单边主义不同，拜登政府在对华实施科技制裁时更加注重与盟友的合作和协调，通过共同制定和实施对华技术和供应链政策，以应对我国在高科技领域的挑战。同时，拜登政府既不想因为与中国“硬脱钩”而失去在高科技之外与中国合作的利益，又想在前沿高精尖科技领域进一步扼制中国的发展态势，导致其科技竞争战略逐渐从“全面脱钩”转向“精准脱钩”。最后，以拜登为首的民主党更加注重加大对本土高科技产业的政策扶持与资金投入，倾向更加系统性和长期性的政策规划，以更好支持美国科技和经济的可持续发展。 图表1：民主党与共和党对华科技竞争战略 政党战略定位科技竞争战略具体措施 零和博弈、“美国优先”、国家逻辑 特朗普为首的共和党竞争+遏制全面脱钩 拜登为首的民主党竞争+合作+对抗小院高墙 压倒市场逻辑。 通过“强己”与“弱他”两条路径开展对华科技竞争，重视联合盟友。 来源：国金证券研究所 1、单边行动vs多边合围 与前任特朗普政府相比，拜登政府时期执政的首要特点便是更加强调其盟友地位，善于利用盟友圈布局与中国高科技产业的竞争，重视集体行动。同时，以特朗普为首的共和党实施的科技制裁主要由利益驱动，体系化与颗粒度方面弱于意识形态驱动的民主党政策。 共和党奉行美国优先的执政理念，这不仅作用于美国所认为的“战略竞争者”身上，也体现在其盟友国身上。在对华高科技遏制问题上，奥巴马执政时期以“重返亚太”为名留下跨太平洋伙伴协议（TPP）来制衡中国，而特朗普上台后便宣布全面退出TPP，一定程度上恶化了与盟友国日本的伙伴关系。除此之外，特朗普执政期间频频以高昂会费、损害美国国家利益、不公平待遇等为由，先后退出联合国人权理事会、伊朗核问题全面协议、巴黎气候协定、中导条约等十余个重要的国际组织和国际条约，逃避其认为不必要的国际责任，引发欧洲国家不满，使美国在世界舞台上的形象大打折扣。同时，特朗普政府常常不与盟国协调，倾向于采取单边行动。例如，对华为和中兴的制裁，主要由美国单方面实施，而非通过多边机制或与盟国合作。这种单边行动使得政策执行迅速，但也导致了国际社会的部分抵触和不满。 图表2：共和党执政时期退出的国际组织 退出时间协会组织退出缘由 认为TPP会“摧毁”美国制造 2017年1月《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP） 2017年6月《巴黎协定》 业。 认为《巴黎协定》让其他国家受益而置美国于不利位置。 2017年10月联合国教科文组织（UNESCO）美国拖欠会费不断增加。 认为该协议和美国政府现行的难 2017年12月《全球移民协议》 民政策不相符，与自己推行的移民政策也不符。 退出时间协会组织退出缘由 认为该协议不符合美国国家安全 2018年5月《伊核协议》 2018年6月联合国人权理事会（UNHRC） 2019年10月万国邮政联盟（UPU） 2020年5月《开放天空条约》 2020年7月世界卫生组织（WHO） 利益。 认为该组织对以色列存在偏见，无法有效保护人权。 美国在电子商务领域受到其他国家的不公平待遇。 美国认为继续作为成员国已不符合美方利益。 美国感染人数和死亡人数居世界第一，特朗普不想承认自己抗疫的失败，同时美国欠费严重。 来源：新华社，人民网，国金证券研究所 而反观以拜登为代表的民主党政府更强调集体行动的重要性，奉行价值观外交理念，以意识形态为纽带制定对华科技产业的制裁政策。拜登政府执政后，重返《巴黎协定》和世界卫生组织（WHO），并通过协调盟国和国际组织，应对我国在科技领域的挑战。例如，在TTC、CHIP4等多边机制框架内，美国与盟国共同制定和实施对华技术和供应链政策，联合盟友中的半导体核心产业链企业围堵中国半导体产业的发展。民主党体系化的多边合作增强了其制裁政策的合法性和执行效果，更易对我国高科技行业的发展造成阻碍。 图表3：拜登执政时期不断构建完善多边协作机制 时间政策/措施措施概要 加大对研究和开发、基础计算技术和 先进制造业等领域的投资；与新加 2021年3月 美国、日本、澳大利亚、印度四国首 脑峰会 坡、越南、印度等其他东南亚国家加强合作，保证海外供应链网络不中断且不过度依赖中国。