政府对银行向企业贷款的担保计划：未来政策制定者的经验教训（英）
July2024 向企业提供银行贷款的政府担保计划：未来决策者的经验教训1 金草,ae琳达·S·戈德堡,befSonalikaSinhace和StefanoUngarode a挪威银行；b纽约联邦储备银行；c印度储备银行； d法国银行；e国际银行业研究网络；fCEPR INTRODUCTION 政府在COVID-19疫情期间推出的担保计划主要是出于紧急需要而采取的措施。在大流行期间极端不确定性的影响下，银行和企业因严重的供需冲击而面临流动性及信贷约束。本政策洞察分析了COVID-19疫情期间银行对企业贷款实施的政府担保计划。基于对全球17家中央银行完成的一项临时问卷调查以及我们对不同国家实施的计划的研究证据进行的审查，进行了这一分析。这些计划在规模和设计上存在显著差异。我们的目标是在考虑所采取措施的特点及其结果的基础上，总结出政策教训。虽然通常认为这些计划有效，即企业在大流行危机期间的贷款并未崩溃，但短期内和长期内更广泛的结果仍然值得记录。 在本政策洞察中，我们强调了早期实践中如何有效结合项目成效、减少道德风险并控制财政影响。在出现新的相似危机这一不受欢迎且始料未及的情况下，政策制定者可以借鉴这些经验教训。拥有这些经验教训有助于减少紧急采取行动可能带来的潜在不良后果。 主要担忧在于政府贷款担保可能会引发道德风险问题。银行可能减少对借款人的适当筛选（Holmström和Tirole1997）；他们可能会通过向风险较高的借款人放贷并借助贷款担保方案将风险转嫁给公众来承担过高的信贷风险（Boyd和Hakenes2014） 。担保方案还可能通过鼓励边际上更加冒险的放贷行为来引发道德风险（Kelly等人2016，Gropp等人2014）。这种道德风险问题对于风险更高的银行来说更为严重（Freixas等人2004，Bruche和Llobet2214）。主要结论如下。 CEPR政策公告第133号 从有效性的角度来看，即维持对企业的信贷供应，担保贷款方案总体上实现了其目的 ，尽管存在少数例外情况。尽管环境充满不确定性，信贷中介并未受到干扰。 1.本文的观点仅属于作者个人，并不一定反映挪威银行、纽约联邦储备银行、印度储备银行或法国国家银行的观点 。我们感谢2022年12月14日在巴塞尔参加IBRN全体会议的所有参与者提供的富有洞察力和实用性的意见。 由于疫情原因，银行和企业在2020年第二季度面临的情况。在实施的情况下，担保贷款方案使得向健康但无法获得替代融资的企业放贷成为可能。 从风险承担和道德风险的角度来看，我们强调了各种计划设计中普遍存在的四个共同特征，这些特征通常限制了银行过度的风险承担：（i）对可以参与这些计划的企业类型、风险程度和规模进行限制；（ii）对借款资金的用途进行限制；（iii）对可借款的金额进行限制；以及（iv）政府仅部分覆盖贷款（即，在大多数情况下，政府并未全额担保贷款本金）。 然而，这一乐观的结果关于有限的风险承担和道德风险，受到两个限制条件的影响。首先，参与调查的大多数国家以及作为工作论文或政策简报发表的研究对象，并因此被纳入我们审查范围的国家，都是发达经济体。其次，尽管这些计划实施已近四年，但在绝大多数国家中，通过公开信息难以获得有关担保贷款违约率的确切数据。因此 ，实施计划的另一个重要方面是在早期就由官方部门进行投资，以建立实施、数据和监测框架，从而最大程度地确保政府对银行放款计划的担保不会产生不利的长期后果 July2024 。 THESurvey 该调查于2023年夏季进行，并由国际银行业研究网络（IBRN）参与的17家中央银行完成。2调研参与者被要求对分为几个部分的问题进行回应，这些部分涵盖了主要担保贷款计划的设计、该计划的后果，以及针对特定国家的研究。 图1方案规模(占国内生产总值的百分比) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 意大利 葡萄牙德国哥伦比亚 0 注：计划规模定义为整个计划期间担保贷款总额。GDP为2019年。 资料来源：2023年IBRN调查数据。 这些国家政府提供的银行贷款担保中位数规模相当于其2019年GDP的1%。这表明政府干预具有显著的规模。在大多数情况下，这一数值保持在GDP的2.5%以下。然而 CEPR政策公告第133号 ，有些计划更为广泛。法国的银行担保相当于其GDP的5.8%，而意大利则扩展了相当于其GDP比例更高的银行贷款担保。 2参与本次调查的中央银行包括：捷克共和国、芬兰、法国、德国、希腊、意大利、挪威、葡萄牙、爱尔兰共和国、瑞典、英国、香港、印度、以色列、哥伦比亚、加拿大、美国和澳大利亚。值得注意的是，美国的主街贷款计划（MainStreetLendingProgram，MSLP）贷款并非政府担保贷款，因为政府不会承担损失，而MSLP贷款是全额追索贷款。尽管如此，我们仍将这些贷款纳入调查范围，因为美联储与银行之间存在风险共担安排，即美联储承担了每笔MSLP贷款中95%的风险。 占其国内生产总值的显著16.9%。这一规模在一定程度上反映了它们各自的疫情暴露程度，意大利和法国是首批按时间顺序和死亡人数统计均受到影响的欧洲国家。3 方案参与和设计 在绝大多数国家（17个受访国中的15个），旨在保证银行贷款的计划明确或隐含地旨在支持小型和中型企业（或至少部分企业），这些企业在COVID-19冲击期间尤其容易受到流动性风险的影响。即使在少数将担保扩展到大型企业的国家中，主要目标仍然是小型企业。小型企业申请贷款的程序更为简便快捷，在大多数情况下，银行对小型企业贷款获得了更高的保护水平。在大约一半的国家回应中（17个中的8个），政府限制了担保贷款的利率，以防止银行在不承担风险的情况下获得超额利润。 July2024 大多数国家对借款企业的质量、可贷金额、资金分配和担保覆盖率（指政府担保贷款的比例）实施了限制。这些从一开始就存在的限制措施有助于降低这些计划的财政成本。在基于政府担保银行贷款的新政府干预措施中，这类限制无疑需要被考虑 。 首先，所有样本国家都引入了对最高贷款额度的限制。在大约一半的情况下，贷款限额是基于2019年企业的销售收入、收入或工资支出计算的百分比，而在另一半情况下，计划对所有企业或每类企业（通常为小型、中型和大型企业）设定了固定的贷款上限。这一做法旨在确保企业提供有限金额的贷款，以帮助企业在短期内解决流动性问题。同时，这一措施也旨在避免过度借款，这可能会给企业、银行和金融稳定带来风险。 17个国家中有14个也对担保贷款的使用实行了限制(图2)。在17个案例中的12个案例中，资金的目的地必须是营运资金的融资(单独或与劳动力成本或投资相结合)或运营成本。三个国家——芬兰、瑞典和美国——从一开始就考虑明确防止政府担保贷款用于偿还现有信贷。这是一个特别有洞察力的设计特征。在没有引入这一限制的情况下，实际上发生了部分信贷替代(Altavillaetal2022)，引发了政策担忧(Boyd和Haees2014)。 在17个国家中的11个国家，借款企业的质量受到了明确关注，通过特定的规定限制了哪些企业有资格获得担保贷款。大多数情况下，这些限制采取了信用质量指标的形式，如信用评级，或定量措施，允许公司将企业视为“非问题企业”或“未遇到困难的企业”。在两个国家中，标准是这些企业在2019年12月没有不良贷款（NPL）。在所有未引入借款企业质量明确限制的国家中，这一责任被委托给了银行，特别是在部分贷款担保覆盖的情况下，赋予了银行一定的“风险共担”责任。有趣的是，在接受调查的经济体中，约有80%的经济体不要求借款企业有信用记录即可从银行获得担保贷款。 CEPR政策公告第133号 3数据来源：OurWorldinData。按GDP比例计算支出排名第四和第五的葡萄牙和德国，也是受疫情死亡率影响最大的前十个国家中的两个。 图2对借入资金去向的限制 营运资金营运资金+人工成本+固定- 资产投资 营运资金+劳动力成本营运资金+固定资产投资 不能用于偿还对方 所有运营成本 现有债务无限制 0123456 资料来源：IBRN关于银行向公司提供担保贷款的调查。 特别值得注意的是，在不同国家对担保覆盖率（即政府担保贷款本金的比例）所采取的不同方法。图3显示了参与调查的各国根据不同类型和规模的企业，政府担保贷款本金的最大百分比。在超过一半的受访国家（16个国家中有9个），政府根据企业的规模差异性地担保不同的贷款本金比例。通常情况下，较小企业获得更高的担保覆盖率，反之亦然。在仅有的四个国家——德国、意大利、葡萄牙和英国——担保覆盖率可以达到贷款本金的100%，但全面覆盖仅限于非常小的企业或非常小额的贷款。 图3按国家划分的最大覆盖率，取决于公司的类型和规模 120 100 80 60 40 20 芬兰哥伦比亚澳大利亚 Germany 希腊爱尔兰 意大利以色列 挪威瑞典 UK USA 0 法国 加拿大捷克 葡萄牙 资料来源：IBRN关于政府向公司提供银行贷款的担保计划的调查。 公司和银行概况 鉴于提供公共担保的银行贷款计划在特征上存在多样性，我们发现各国在贷款发放结果中的分布有所不同。 表1展示了样本国家中获得公共担保贷款的企业描述性统计。在绝大多数情况下（14个国家中有11个），拥有可用信息的国家中，获得担保贷款的企业规模小于所有企业平均水平。这些结果与支持主要中小企业（SmallandMedium-SizedEnterprises,SMEs）的项目目标是一致的。此外，在大多数情况下，获得公共担保贷款企业的生产率和盈利能力与其他企业的差异不大。 表1公司获得公共担保贷款的描述性统计数据 公司变量 高于 平均值 低于 平均值 No 差异 国家/地区 样本 危险性 45% 18% 36% 11 Size 7% 79% 14% 14 生产率 9% 9% 82% 11 盈利能力 33% 22% 44% 9 流动性 60% 0% 40% 10 资料来源：IBRN关于向公司提供银行贷款的政府担保计划的调查。 仍有不少国家报告接受担保贷款的企业比平均水平更具风险性，共有11个国家中有5个国家的情况如此，而在另外4个国家中，接受担保贷款的企业与其它企业之间不存在统计意义上的显著差异。企业的风险性在不同国家有不同的衡量方式，包括央行评级、企业违约贷款的概率以及不良贷款的比例。 可以预期，在不确定的环境中，风险较高的公司平均而言比其他公司更需要流动性 ，因此在疫情期间参与保证信贷计划将从中获得更多益处。然而，如果风险较高的银行同时也是向风险较高公司放贷并可能在未来增加贷款违约潜在风险的放贷方（Holmström和Tirole1997，Freixas等2004），这可能会带来问题。因此，我们接下来考虑参与银行的特征。 这也值得注意的是，在参与IBRN调查的所有国家中，并非所有国家都能轻易获得各企业在理解银行贷款计划结果方面的差异化水平。大多数但并非全部报告国提供了有关获得政府担保的银行贷款企业规模分布的信息。相比之下，似乎较少有国家跟踪了借款企业的生产率、盈利能力以及流动性与更广泛的企业群体之间的差异。 表2展示了完成IBRN调查的17个国家中9个国家提供的关于发行公共担保贷款银行的描述性统计信息。这些国家的共同点是银行规模较大。在回答这个问题的9个国家中 ，平均而言，发行担保贷款的银行比其他银行更大。大多数国家的受访者并未报告称 ，发行担保贷款的银行在风险性、资本充足率、不良贷款比率和流动性比率等方面与普通银行存在显著差异。总的来说，在大多数国家，并没有明显的银行风险指标能够描述提供担保贷款的银行。 在仅有两种情况下，受访者表示提供公共担保贷款的银行比平均水平更具风险。然而 ，在这两种情况中，调查结果并没有证据表明借款人事后违约程度更高。此外，在其中一个国家葡萄牙，借款企业实际上比平均水平更不具风险。 表2发行公共担保贷款的银行描述性统计数据 银行变量
