如何制定和实施中期财政框架（英）

注意：2405 如何 注释 如何制定和实施中期财政框架 特雷莎克鲁里斯丁，伊莎贝尔阿登纳，维多利亚阿隆索阿尔巴兰，约翰格里尼耶，关慧蒂 ，克劳德温德尔，黛尔菲娜莫雷蒂 2024国际货币基金组织 如何制定和实施中期财政框架 注意2024005 特蕾莎柯里斯蒂妮，伊莎贝尔阿登纳，弗吉尼亚阿隆索阿尔巴兰，约翰格里尼尔，郭惠蒂，克劳德温灵，以及德尔菲娜莫雷蒂 免责声明如何笔记提供了国际货币基金组织（IMF）工作人员对政策制定者在重要问题上的实用建议。如何在笔记中表达的观点是作者（们）的个人观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或国际货币基金组织管理的观点。 推荐引用CurristineTeresaIsabellAdenauerVirginiaAlonsoAlbarranJohnGrinyerKoonHuiTeeClaudeWendlingandDelphineMoretti2024“如何制定和实施中期财政框架。”国际货币基金组织HowtoNote2024005，国际货币基金组织，华盛顿特区。 出版物订单可以通过在线、传真或邮寄方式下单： 国际货币基金组织，出版物服务 邮政信箱92780，华盛顿特区，美国20090 电话：2026237430传真：2026237201电子邮件：publicationsimforg bookstoreIMForgelibraryIMForg 作者们想要感谢KatherineBaer和EraDablaNorris就其非常有帮助的评论，ChloeCho就其出色的研究支持，以及CarlosHerreroGarca和PaulTempelaere在选定国家中期财政框架调查中的出色工作。 目录 如何开发和实施中期财政框架11引言 12中期财政框架（MTFF）背景和组成部 分33设计考虑因素 74实施中期财政框架的挑战 95有效地实施中期财政框架机构和技术安排116国家案例 不同能力水平的中期财政框架207结论和关于实施良好中期财政框架的教训 26 参考文献40 箱子 箱1中期财政规划概念3 箱2设置中期财政框架预测工具基本方法16 箱3成功框架常见技术特征19 箱4选择先进发达经济体国家示例21 箱5选择新兴市场经济体国家示例23 箱6选择低收入和发展中国家示例25 图表 图1中期财政规划背景下中期财政框架（MTFF）4 图2中期财政框架时间范围、覆盖范围和更新频率8 图3财政战略报告中预测误差的展示：低收入和发展中国家（LIDCs）和新兴市场及发展中国家（EMEs） 10 图4中期财政框架准备中主要参与者和角色及责任13 图5中期财政框架与预算周期15 图6输入、计算和输出模型16 图7出上限、基线和政策选择18 表格 表1在法律框架中定义的MTFF规范12表2开发基本MT FF电子表格阶段17 附件 附件1在选定的新兴市场和发展中经济体、发达经济体和低收入发展中国家中的多部门财政基金内容 28附件2货币联盟中多部门财政基金示例 31附件3开发基本多部门财政基金预测工具的细节 33 如何制定和实施中期财政框架 特蕾莎库里斯汀，伊莎贝尔阿登纳，维吉尼亚阿隆索阿尔巴拉恩，约翰格林耶尔，郭慧婷 ，克劳德文德林，德尔菲娜莫雷蒂 2024年9月 摘要：本报告提供了关于制定和实施中期财政框架（MTFF）的指导。MTFF旨在促进财政纪律和可持续性 、透明度以及更明智的财政决策。中期财政框架包括一套制度安排，用于优先考虑、展示、报告和管理财政总账目收入、支出、平衡和债务通常在三年至五年期间。它包含财政战略、关键宏观经济变量和财政总账目的中期预测，以及指导后续年度预算的总支出上限。通过将中期视角引入财政和预算决策，MTFF提供了对政策选择影响、权衡和风险的更清晰理解。MTFF通过传达政府的中期财政目标、政策和财政绩效 ，有助于提高透明度和问责制。最终，对中期财政计划和其有效实施的明确性可以增强公众对政府管理财务谨慎和能力自信。除了提供如何设计MTFF以及支持实施的机构和技术安排的指导外，本报告还讨论了关键挑战，并按收入组提供了全球各国的国家案例，最后总结了经验教训。 1引言 在最近的全球危机中，政府应对紧急情况，将短期和中期的考虑优先于中长期策略。许多国家现在同时面临创纪录的债务水平和更高的支出需求，这主要是由于中长期挑战，如人口老龄化和气候变化。这增加了对财政纪律和可持续性的关注，促使对中期财政框架（MTFF）作为指导并阐述政府中期财政计划工具的重视。MTFF提供了财政管理的结构化方法，使政策制定者能够将他们的财政和预算决策以及财政规则与更广泛的经济目标对齐，并在中长期内保持可持续的财政轨迹。本报告提供了如何开发和实施MTFF的指导。 MTFFs引入的国家数量有所增长，部分原因是欧盟等经济和货币联盟的要求以及前些年的危机所驱使。文献（世界银行2013年、CaselliF20222年和国际货币基金组织2023a）突出了引入MTFFs的以下目标和潜在益处，包括促进财政纪律、财政可持续性、提高资源配置和规划，并通过以下方式促进透明度和问责制： 提供一种战略性和结构化的方法来规划中期的财政计划。这使政府能够使支出与收入相匹配，设定现实的财政目标，并更有效地管理公共债务水平。通过采用更加战略性和前瞻性的财政立场，政府能更好地理解，防止和或减轻不可持续的财政政策的风险可能导致经济不稳定。 建立中期范围内的具体财政目标或上限。这些包括对收入总量的多年预测、对政府总支出、赤字和债务的限制或上限。MTFF的关键焦点是提供对政府总支出的自上而下的限制，这将用于指导MTFF每年预算的准备。通过明确定义这些目标，政府提供了一个鼓励财政纪律的框架，并提供了对政府财政绩效负责的手段。MTFF还可能作为防止突然的政策变化以及外部集团或游说对财政决策过程产生不当影响的保护措施。 将规划视野扩展至年度预算周期之外这使政府能够更有效地确定优先事项和分配资源。将年度预算编制周期与中期规划过程相结合，以更有效地决定当前和未来的政策优先事项，并对预算总额进行控制。这有助于系统地考虑当前支出和税收政策对未来年份预算的影响，以及新措施的可能影响。当各国在追求财政可持续性的同时，致力于实现可持续发展目标时，这一点尤为重要（Gaspar等人，2019年）。 有效传达政府的财政政策政府通过明确阐述和公布其中期财政目标、目标和战略，提高了其财政政策的透明度和可预测性。在此过程中，他们为利益相关者，包括公民和投资者，提供了更好地理解政府财政意图的机会。政府需对其在中期财政框架（MTFF）中概述的财政目标负责，这可以增强其可信度。此外，有效传达中期财政计划有助于增强公众对政府谨慎管理财政能力的信心。 各国政府根据其国家背景和情况采取了不同的方法来采纳MTFF（多年度财政框架）。无论采取何种方法，MTFF实现既定目标的能力取决于有效实施。在这方面，国家仍面临许多挑战，包括对准确的经济预测和及时数据的需要、缺乏政治承诺、未能将中期财政框架与年度预算流程相联系、在年度预算流程中不尊重总支出上限，以及处理不确定性的困难。因此，在设计中期财政框架时，重视灵活性考虑因素至关重要。 为了有效，中期财政框架（MTFFs）需要成为财政和预算决策及报告的有机组成部分。没有这一点，中期财政框架可能会沦为一个纸面练习。应对挑战并有效实施MTFFs需要政治承诺，制定支持健全制度安排并增强技术能力的规定、程序和流程。 本报告提供了如何设计和实施中期财政框架（MTFF）的指导。它从公共财务管理（PFM）的角度考虑MTFF，并未深入讨论预测模型或方法。所提出的建议基于相关文献和国际货币基金组织（IMF）的能力发展和研究。本报告分为六个部分。第2部分将MTFF置于更广泛的财政框架背景下，并讨论了MTFF的关键组成部分。第3部分检查政府在制定MTFF时需要考虑的关键设计选择。第4部分讨论了MTFF实施中遇到的主要挑战。第5部分强调了机构和技术安排，这些安排可以支持有效的MTFF实施并帮助解决挑战。第6部分展示了按收入分组的国家实施MTFF的不同方法示例。结论部分讨论了得出的教训。 2中期财政框架（MTFF）背景和组成部分 A预算和规划背景下中期财政框架（MTFF） MTFFs起源于20世纪80年代澳大利亚，在随后几十年里，它们在各国、地区和收入群体中得到广泛应用。到2013年，全球共有72个MTFF（世界银行，2013年）；在过去十年间，这个数字有所增长。大多数经合组织国家欧盟成员国都引入了MTFFs，包括像东加勒比经济货币联盟（ECCU）、西非经济货币联盟（WAEMU）、中非经济货币共同体（CEMAC）和东非经济货币共同体这样经济货币联盟国家。在其他国家，MTFFs在危机后得到采用，例如在拉丁美洲，作为财政责任法（FRLs）中包含更广泛改革一部分。发展中国家MTFF采用也受到多边金融机构所需发展贷款和计划推动。各国在实施MTFF方面采取了不同方法，受其背景和能力制约，因此在MTFF实施方面处于不同阶段。 MTFFs旨在解决年度预算认知上不足之处，包括渐进主义、短视和未能考虑当前年度决策中期后果。在基本层面上，中期财政框架（MTFF）可以被看作是一种工具，用于将财政政策、规划和预算与多年度时间范围相联系，更有效地设定当前和未来政策优先事项，并控制财政总量。中期财政框架常见显著特征包括：框架涵盖预算年度最小期限加上两个预测年度；提供多年度宏观经济和财政预测、财政总量目标或上限、对年度总支出自上而下限制；并且由内阁和或议会高级别批准，并在报告中公布（IMF2022a）。 箱1中期财政规划概念 政策制定者使用不同财政规划工具来追求其政策目标，同时试图维持财政可持续性。以下概念被使用得最多： 总支出上限。总支出上限是指符合任何财政目标或规定下一年度预算或多年预算总支出限制。在预算过程中早期设定总支出上限是自上而下预算重要工具，旨在在预算编制期间促进财政纪律，并制定符合政府财政规则或目标预算。 基线情景。基本情景是指财政变量无政策变动预测。通常，收入和支出是根据通货膨胀、经济增长和现行政策持续（例如，税率保持不变，养老金根据法律进行指数化等）宏观经济假设进行预测。从各个部门进行自下而上分析可以提供基本预测信息，考虑支出成本驱动因素（例如，人口增长）。基本情景可以滚动更新，以下一年预测为基础，但鉴于宏观经济条件和政策随时间变化，始终需要更新（Rahim等人，2022年）。 中长期框架。本报告提到两种中期框架：1）中期财务框架（MTFF）（在第2节中定义）和2）中期预算框架（MTBF）中期支出框架（MTEF），（这两个后者术语在很大程度上是互换使用）。区分不同框架关键是多年支出和收入规划细节（见图1）。MTBFMTEF是依据MTFF制定，MTFF提供总体支出上限。MTBFMTEF在MTFF上限内确立多年支出计划，在部门部级行政机构水平和或项目水平上，并在此相关水平上提供收入和支出基线预测。它设定部门项目支出上限，并力求确保机构支出计划反映中长期战略重点。为此，它将MTFF总体支出上限与支出部门自下而上预算估算相协调。MTBFMTEF还可以包含一个绩效维度，重点关注产出生产和结果实现。在文件和文献中，“中期预算支出框架”这一术语可以用作泛称，指代所有框架。然而，当前实践和本报告将MTFF与MTBFMTEF区分开来，并专注于MTFF。 来源：作者，世界银行2013年和Rahim2022年。 不同MTFF定义存在，这取决于关注重点。一个较窄定义侧重于定量方面，即预测，以及MTFF文档本身 。根据这个定义，MTFF是一组关于关键宏观经济变量和财政总量中短期（35年）预测，与政府财政目标相一致。一个更宽泛定义更加全面，将MTFF视为一个关于多年度预测生产和使用结构安排和程序集合。它包括预测和报告，但将这些与整体预算架构联系起来，并考虑涉及参与者、程序和产品（Sherwood2015）。这个更宽泛定义考虑了制度安排和公共财政管理体系对于MT