2024野火保险面临挑战：美国国家洪水保险计划的五大教训分析报告

关于作者 廖延军 (彭妮)她是资源与未来组织（RFF）的研究员和经济学家。她的研究主要集中在自然灾害风险管理及气候适应问题上。她研究了灾害对地方政府预算、住房市场及人口变化的影响。她正在进行的工作探讨了灾难保险与住房及抵押贷款市场之间的互动，以及适应政策对当地社区的经济和财政影响。廖于2019年在加利福尼亚大学圣迭戈分校获得经济学博士学位，并在2019年至2021年间在宾夕法尼亚大学沃顿风险中心进行了博士后研究。 玛格丽特墙是 RFF 气候风险和恢复力计划的高级研究员和主任 ， 也是RFF 播客的联合主持人 ，资源电台Walls的研究集中于极端天气、洪水、飓风和野火对人们和社区的影响，以及设计旨在公平提升对这些事件抵御能力的项目和政策。她撰写了关于自然基础设施（如沿海湿地和河流缓冲带）在减少洪涝损失方面的益处，以及在洪泛区和沿海区域保护投资决策评估方面的内容。她还研究了信息和披露在驱动家庭选址决策方面的作用，特别是在面临野火和洪水风险的情况下。目前，她的研究重点在于农村社区因海平面上升而面临的环境正义挑战，并与服务不足的社区合作，寻找投资自然基础设施以应对沿海洪水的方法。她还对联邦政府实施《正义40》指令进行了评估，该指令旨在确保联邦气候和能源投资的40%利益流向受难社区。 Matthew Wibbenmeyer他是RFF的研究员。他的研究专注于美国土地部门内的气候影响和缓解措施，特别关注野火的影响和管理。近年来，美国的野火活动加速，导致财产损失、碳排放和烟雾引起的健康影响增加。Wibbenmeyer的研究探讨了这些变化对社区的影响，这些影响如何分布，以及管理选择如何影响这些影响的分布。除了对野火的研究之外，Wibbenmeyer还在调查美国土地部门在减缓气候变化中的作用，以及土地部门政策如何影响美国实现气候目标的能力。 关于项目 我们感谢Leonard Shabman、Joakim Weill、Carolyn Kousky、Matt Chamberlain和Nancy Watkins提供的广泛审阅和评论。同时，也要感谢Mallick Hossain在2023年联邦住房金融局经济峰会上对早期草稿所进行的有益讨论。本研究得到了资源与未来组织的Castle农村土地基金以及戈登和贝蒂·摩尔基金会资助。 关于 RFF 资源与未来（RFF）是一家位于华盛顿特区的独立非营利研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最受信赖的研究见解和政策解决方案的来源，以促进一个健康环境和繁荣经济的发展。 这里的观点仅为个别作者的观点，可能与其他RFF专家、管理人员或董事的意见不同。 分享我们的工作 我们的工作可以在 Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International (CC BY-NC-ND 4.0) 许可证下进行分享和改编。您可以以任何媒介或格式复制和重新分发我们的材料；您必须给出适当的署名，提供许可协议的链接，并指出所做的修改，且不得添加额外的版权限制。您可以通过合理的方式进行此类操作，但不得暗示许可方支持您或您的使用方式。您不得将材料用于商业目的。如果您对材料进行混音、转换或构建新的内容，则不得分发修改后的材料。如需更多信息，请访问 [许可证页面](https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/)。https: / /creativecommons. org / licenses / by - nc - nd / 4.0 /. 执行摘要 在过去十年中，野火在美国西部地区变得更加频繁且破坏性更强，导致受影响地区的保险市场出现了前所未有的财务损失和重大挑战，尤其是在加利福尼亚州。多家主要保险公司暂时停止为新客户提供保险政策。高风险区域的 homeowners 面临不断上涨的保险费用和不断增加的保险公司主动不续保情况。 在本报告中，我们回顾了美国保险洪水损失的长期经验，以寻找解决野火保险问题的方法。自1968年起，联邦政府创建了政府支持的全国洪水保险计划（NFIP），此后，NFIP几乎提供了所有洪水损失的保险覆盖。随着时间的推移，这一单一险种计划面临着诸多挑战，包括难以维持广泛的参与度、财务不稳定、定价与风险不匹配以及与洪水风险地图绘制和沟通相关的问题。洪水和野火各自为保险公司带来了相关风险，这些风险因气候变化和危险地区开发程度的增加而逐渐加剧。由于这些相似之处，分析NFIP在承保洪水风险方面的经验可以为应对日益严峻的野火保险挑战提供政策方向的见解。 NFIP 的经验教训 第 1 课 ： 大多数人不会自愿购买灾难保险 来自洪水保险的证据表明，除非强制执行，否则独立的灾难保险产品通常具有较低的投保率。联邦政府要求居住在特殊洪水灾害区域（SFHA，基于100年洪水平原定义）内的房屋业主如果拥有联邦担保抵押贷款，则必须购买洪水保险。然而，整体的洪水保险投保率仍然较低。这为野生火灾保险提供了警示。目前，野生火灾保险通常作为标准家庭保险政策的一部分捆绑销售，而这些政策是由抵押贷款放款人要求的。如果野生火灾保险成为独立的产品，或者要求发生变化，那么投保率可能会较低，从而增加更多家庭对野生火灾造成的全部财务损失的暴露风险。 第2课：当保险费未能反映风险时，将出现保险公司偿付能力问题并增加风险暴露。 保险定价需要准确反映风险，以支持保险公司偿付能力和向房主发送价格信号，表明适宜居住和防灾减损的投资水平。随着时间的推移，NFIP（全国洪水保险计划）对风险的低估导致该计划对美国财政部产生了巨额债务，并促使在高风险洪涝区域进行更多开发。高风险野火区域中风险低估的原因是由监管、气候变化以及保险公司对野火风险的不确定性共同造成的。 真正的风险水平可能也正在 contributing to 当前的保险可获得性问题。通过 Risk Rating 2.0 将 catastrophe 模型整合到 NFIP 中，提供了一条潜在的解决方案路径。 第 3 课 ： 基于风险的定价将带来一些负担能力挑战 基于风险的价格设定虽然对于保险公司的偿付能力是必要的，但在某些情况下可能会导致低收入和中等收入家庭难以承担保费——尤其是在风险迅速增加的地方。针对性收入的补贴和公共财政保障可以作为解决负担能力问题的同时维持保险公司偿付能力的选项。然而，在解决负担能力问题与保持基于风险的价格信号之间存在着固有的紧张关系。创新型保险产品如社区保险或参数型微型保险提供了潜在的替代方案，但这些方法在美国尚未成功实施。 第四课 ： 风险沟通是必不可少的 ， 但很难做好 准确的风险沟通对于支持基于信息的决策至关重要。在NFIP中使用的单户住宅洪水风险区（SFHA）地图常常会导致一种误解，即这些区域之外的风险较小。通过广泛的风险类别来传达野火风险时，可能会面临类似的挑战。最近，联邦紧急事务管理局（FEMA）和其他机构已经开始改进更渐进、高分辨率的洪水风险数据的访问途径，并且有证据表明这些信息已经影响了购房者的行为。来自洪水和火灾背景的证据还表明，强制性灾害披露可以影响买家对具有风险的房产的价值评估，尽管这类规定可能因对财产价值的担忧而面临政治阻力。 第 5 课 ： 投资于风险缓解是关键的 ， 但成本昂贵且困难 风险减少措施降低了灾害保险的成本，从而为同时解决负担能力和偿付能力问题提供了重要策略。虽然NFIP（国家洪水保险计划）保费的降低已经激励了一些社区主导的洪水风险减少投资，但洪水适应性投资往往非常昂贵，且大多数适应性投资高度依赖于联邦资金。与洪水相比，野火防控措施中可供选择的低成本减灾方案更多，但通过保险费率降低来激励这些活动需要跨保险公司、消防服务专业人士和社区的协调。这些活动还需要在房主和森林土地所有者之间进行协调，包括联邦政府。 政策方向 提高保险可用性 为了促进保险的可获得性，保费应足以覆盖包括灾难事件在内的理赔费用。采用野火风险评估的灾难模型，并借鉴佛罗里达州监管飓风灾难模型使用的类似监督方法，可以支持基于风险的价格设定，并有助于维持保险公司的偿付能力。这些模型可以通过减少高风险区域投保人与低风险区域投保人之间的交叉补贴，帮助确保公平的价格和准确的风险信号。 解决可负担性 三种维持可负担性的选项包括基于收入的折扣或补贴计划、公共财政后盾，以及针对低收入和中等收入社区需求的新保险产品，如社区保险和参数型微保险。然而，除了这些政策对可负担性的影响外，决策者还需要考虑这些政策对交叉补贴和风险缓解激励措施的影响。 激励风险降低 多种策略可供联邦、州和地方政府政策制定者减少风险的三个组成部分：暴露、脆弱性和灾害。风险沟通政策和披露法规可以帮助家庭做出明智的决策。地方土地使用政策可以降低社区层面的风险暴露。建筑规范可以在减少结构性脆弱性方面发挥有效作用。最后，植被管理——无论是个人层面还是社区层面——都可以帮助降低灾害风险。政策可以在激励风险减少活动以及促进各种利益相关者（包括保险公司）之间的协调方面发挥关键作用。 Contents 1. 导言 1 2. 体制背景 3 2.1. NFIP 概述32.2. Wildfire Damage 的保险范围42.3. 危险的比较52.3. 1. Similaries52.3. 2. Differences6 3. 确保野火强迫的洪水风险的教训 7 3.1. 第 1 课 ： 大多数人并不自愿购买灾害保险73.2. 第 2 课 ： 当保险费不能反映风险时 ， 就会出现保险人偿付能力问题和更大的风险敞口83.3. Lesson 3: Risk - based pricing will present some affordability challenges103.4. 第 4 课 ： 风险沟通必不可少 ， 但很难做好123.5. Lesson 5: Investments in risk meditation are critical but combly and difficult 14 4. 思考和政策方向 16 4.1. Increating Insurance Availability164.2. Addressing affordability174.2. 1. Means - testing174.2. 2. Public Backstop184.2. 3 新保险产品184.3. Motivating Risk Reduction184.3. 1. 映射、通信和披露194.3. 2. Building Codes194.3. 3. 土地利用政策194.3. 4. Reducing Hazard20 5. 结论 21 参考文献 22 1. Introduction 过去十年间，西部美国的野火变得更加频繁且破坏性加剧。自2017年以来，美国历史上最昂贵的八次野火中有十次发生在这一时期。1因此，在高野火风险地区居住的房主面临着 homeowner’s 保险保费急剧上升，并且越来越多地遭遇保险公司主动不续保的情况。此外，关于野火事件后理赔金额不足的问题也引起了担忧。一项近期的研究发现，在加利福尼亚州受野火影响的家庭中，几乎有40%的家庭收到的保险赔偿低于估算的重置成本（Biswas等，2023）。保险行业因这些野火遭受了巨大的财务损失。据一些估计，加利福尼亚州保险行业的数十年利润在仅仅两个火灾季节，即2017年和2018年，就被抹去了（Xu等，2019）。2023年，几家主要保险公司——包括拥有该州最大市场份额的State Farm——宣布将停止为新客户提供保险服务。近年来，加利福尼亚州公平获取保险要求（FAIR）计划保险项目中的参保人数大幅增加，该项目为无法在其他地方找到保险覆盖的财产所有者提供相对较高成本的“最后选择”保险政策（Liao等，2022）。 这一系列事件正在加州及其他面临日益增长野火风险的西部州