具有目的性的政策

玛丽安娜·马祖卡托 现代产业政策应该塑造市场，而不仅仅是修复其失败。 T到2030年，至少需要每年5.4万亿美元的投资以减轻更热地球最恶劣的影响。 月亮不仅涉及航空航天工业，还涉及对营养和材料等方面的投资，例如。因此，今天的气候任务需要所有行业进行创新。这意味着改变我们的饮食习惯、交通方式以及建筑方式。以任务为导向的工业战略可以催化这一转型。 气候危机正在加剧，本世纪气温预计将至少上升1.5摄氏度，超过工业化前水平。全球变暖正在对地球、人类和经济体造成可怕的破坏——其中许多是难以逆转的。而我们距离实现气候融资流动的目标还相去甚远。 一些领导者采用以使命为导向的产业政策方法时，犯了一个错误，即把增长本身视为使命。但衡量GDP、生产率或就业创造的更强的宏观经济表现，应理解为所有精心设计的使命的结果。 值得指出的是，危机并非偶然发生，而是我们设计经济的方式的直接结果——特别是公共和私人机构及其关系。这意味着我们具有行动能力——能够重新设计它们，使地球和人民的利益优先。但为了做到这一点，我们必须超越仅仅修复市场和相关的“融资缺口”观念，转向塑造市场和关注财务质量而非数量。我们必须制定政策，使经济在实现具有强烈方向性的宏伟目标的同时，留下如何实现这些目标的问题。简单地“公平竞争”和转移资金是无法奏效的。 因为政府可以通过采用以使命为导向的方法，既可推动增长，又可引导增长。初始的公共投资可以通过溢出效应和乘数效应对国内生产总值产生放大影响。它能够催化创新并在多个行业“吸引”私人投资——这在公司投资研发较少的国家尤为重要（Mazzucato 2018）。这可以激发解决我们最紧迫问题的新的解决方案，例如实现净零排放。但只有当公共-私人合作被明智地设计，优先考虑公共利益时，这些促进增长的溢出效应才能实现。 这需要新的经济思维和工业政策现代化的方法。政府必须认识到，只有当经济增长是可持续的和包容性的，才值得追求。增长有速率，也有方向。为了应对气候变化，我们必须关注这两个方面。没有增长，就没有工作；没有方向，工作可能加剧全球变暖并剥削劳动者。作为公众利益的监护者，政府的角色是引导增长，塑造市场，以实现更公平的净零未来。 目前，政府和公司 alike 均未能做出必要的转型以应对全球变暖。2022年，全球花费了7万亿美元补贴化石燃料。预计到2030年底，前20家化石燃料公司将在开发新油田和气田方面投资9320亿美元。 除非政府改变其方法，否则很明显，许多公司将继续将意外获得的利润置于投资于生产性经济活动或改变其做法以符合气候目标之前。他们将继续加剧贫富差距的扩大。标普500指数公司在去年通过股票回购向股东转输了795.2亿美元——其中约一半来自前20大公司。2023年，世界上五家最大的上市能源公司通过股票回购和分红转输了1040亿美元。与此同时，自1980年以来，工人获得总收入的比例下降了6个百分点。 这意味著重新设计的政策和合同；这意味着公共和私营部门之间新的合作关系；这意味着建立适合目的的工具和机构；以及投资公共服务。 以使命为导向的方法 在过去的实践中，追求产业政策的政府尝试通过从行业或技术中挑选优胜者来打造国家冠军，通常结果参差不齐。现代产业战略应该有所不同。它不应该挑选优胜者，而应该通过设定清晰的使命——例如解决气候危机或加强大流行病预防准备——然后塑造经济和市场来实现这些目标（Mazzucato 2021）。 合同条件 政府将条款和条件写入公共-私人合作结构的合同，是一种强大的变革工具。政府应确保公众资金和其他福利（补助金、贷款、股权投资等）的获取。 宇航员Buzz阿德里安行走于表面月球期间阿波罗11号1969年的任务。 所有行业，而不仅仅是少数选择者，都必须进行转型和创新。正如NASA在20世纪60年代的太空任务一样， F&D生产力 税收优惠、采购协议、监管规定、知识产权（例如）等，基于公司将其行为与使命目标相一致的条件。工业政策的复兴——数十亿美元公共资金流向私营部门——是公共和私营部门之间、以及资本和劳动之间形成新社会契约的机会。 更合理的批评是，CHIPS的条件可能不够充分——它们允许在保密的闭门会议中就个案协商出精确的承诺时具有显著灵活性。工会已经推动将资金资助与更高的劳动标准挂钩。 战略公共财政 这些条件必须经过精心设计和校准，以最大化公共价值，但又不至于扼杀创新（Mazzucato and Rodrik 2023）。例如，开发者可能被告知要遵循雄心勃勃的净零建筑要求。但他们如何实现这一点——通过被动式房屋设计、高大木材建筑、模块化住宅、采购低碳混凝土或其他方式——应予以开放。 战略公共采购是另一个强大的工具。全球公共采购预算总计约13万亿美元每年，占经济合作与发展组织国家国家公共支出的20-40%。采购可以创造新的市场机会，并激励与政府优先事项相一致的创新和投资。然而，传统的公共采购一直专注于效率、公平、成本降低、风险管理以及防止腐败。这也解释了为什么采购职能通常被置于法律和财务团队而不是政策战略团队之内。 条件可能采取多种形式。它们可以指导企业向社会期望的目标发展，例如实现净零排放、使产品和服务具有可负担的获取途径、利润共享，或者将利润再投资于生产性活动，如研发，而不是非生产性活动，如股东回购。 新的采购模式强调结果、创新、社会价值或本地生产。例如，巴西正在重新设计采购以支持工业战略目标。美国“清洁购买”倡议在联邦项目中推广低碳、美国制造的建筑材料。 条件性措施未被充分利用，但它们并非新颖。法国政府为法航提供的COVID-19救助条件包括限制每位乘客的排放量并减少国内航班。德国国家发展银行KfW仅通过其节能翻新计划向同意实现脱碳的公司提供低息贷款。它通过提供最多25%的债务减免来建立问责制和激励措施——能源效率越高，减免越多。 除了采购等需求侧政策外，以使命为导向的产业战略需要针对性的中长期资金，以此实现特定目标（Mazzucato 2023）。筹集和 结构此类融资依赖于国家承担风险的意愿。公共金融机构，如开发银行，应成为首选和最后的贷款机构。它们拥有庞大的资产：国家开发银行（NDB）管理着20.2万亿美元的资产，而多边开发银行（MDBs）则有额外的2.2万亿美元。总计约占全球融资的10-12%。他们必须准备好提供反周期的 经济增长只有在可持续和包容性的条件下才值得追求。 在美国，公司只有在承诺制定气候和劳动力发展计划的情况下，才能利用拜登政府工业战略的关键部分——创造有助于生产半导体（CHIPS）和科学法案的资助。他们还必须提供可负担的儿童保育、支付某些工人的现行工资、在咨询当地利益相关者的情况下投资社区，并且将超过1500万美元或更多资助的协议门槛部分的利润分享。股票回购不包括在CHIPS资助中，相关立法在五年内对此进行抑制。 融资，为发展项目提供资金，并作为风险投资家，催化针对解决特定挑战的投资。 一种以使命为导向的方法可以加强发展中国贷款银行（NDBs）和区域开发银行（MDBs）之间的联系，影响其贷款条件，要求私营企业转变生产方式。德国复兴信贷银行（KfW）向国家钢铁部门的贷款条件是公司降低生产材料含量。这就是为什么德国现在有绿色钢铁。如果所有公共银行联合起来推广可持续性，我们就能实现联合国所倡导的真正的可持续发展目标乘数效应。 这些是重要的规定，与那些将此方法比作“全麦百吉饼”的怀疑论者的批评相反，这些规定并没有阻止企业应用。如果存在太多难以满足的规定，这种批评可能站得住脚。但智能设计是任何优质产品的特征——如果百吉饼上更多的口味好吃且不增加成本，那么这就是正确的做法。 更广泛地说，除非有一个稳定且相连的全国性创新生态系统，否则以任务为导向的工业战略将难以取得成功。公共机构应在每个阶段（从研究到商业化，再到扩大规模）资助创新并对其进行塑造。围绕结果导向的融资、工具和机构的创新动态系统可以将在整个经济中传播知识和创新。公共政策工具和机构应与使命（新工业战略的垂直组件，替代旧有的行业）相一致，并在更广阔的生态系统（横向组件）中进行投资。 指标应包括溢出效应和乘数效应的好处，以及如就业创造和专利申请等标准指标。这些指标应是学习和问责的工具，而非任务本身。一些政府部门，如英国财政部，正在更新公共支出指南，以确立明确的跨部门目标。 继续照常行事不是一个选择。我们面临的挑战——气候危机位居其中——过于重大。但各国也必须抵制滑向绿色保护主义的诱惑，通过优先考虑自身的碳中和发展，而不是优先考虑全球合作，这种合作将公平和全球气候目标作为优先事项。美国通货膨胀减轻法案推动了欧洲优先考虑其自身的产业去碳化，但却从受气候变化影响最严重的经济体中吸走了资金。这是令人担忧的。这使得精心设计国家工业战略并考虑其对国际发展、贸易和供应链的影响变得更为重要，以便我们以协调一致的方式应对我们最严重的全球挑战。 公共部门活力 转向新的工业战略需要与政府能力并行的投资（Kattel 和 Mazzucato 2018）。对国家作用的僵化看法、公共部门就业的削减以及对大型咨询公司的过度依赖，导致许多政府在实施以使命为导向的产业政策时准备不足（Mazzucato和 Collington 2023）。对负责推行产业政策的团队的投资——无论在政府哪个层级——以及对他们嵌入的机构设计和可访问工具的关注，是更好地实现这一方法变革承诺的关键。 现代产业政策具有将各国引上不同道路的巨大潜力，但仅当它将投资、创新、增长和生产力围绕大胆的气候和包容性目标进行定向时。它必须推动全球绿色竞赛走向顶峰，而不是走向低谷。F&D 产业政策需要一支具备能力、自信、创业精神和动态的公共部门——一支能够承担风险、进行实验，并就宏伟目标与私营部门合作，同时开放于如何实现这些目标。它必须在各部门领域内工作（气候问题不仅属于能源部门，同样，福祉问题也不只是健康部门的事）。这要求一种根本不同的方法。 玛丽亚娜·马祖卡托是伦敦大学学院创新与公共价值经济学教授，著有使命经济：改变资本主义的登月指南. 参考文献 它还需要对政府机构进行改革，以实现新的工作方式。“Govlabs”，如智利的政府实验室，是一些国家为公务员提供的安全空间，让他们可以冒险、合作和学习——允许他们尝试不同的政策工具方法，如任务导向的采购，然后扩大规模。 Kattel, R., and M. Mazzucato. 2018. “面向使命的创新政策与公共部门的动态能力。”工业与公司变革27(5): 787–801. Mazzucato, M. 2018. “面向使命的研究与创新在欧洲联盟。” Mazzucato, M. 2021.使命经济：改变资本主义的登月指南伦敦：艾伦·莱恩出版社。 Mazzucato, M. 2023. “通过使命导向的发展银行资助可持续发展目标。”联合国经济社会事务部政策简报特别问题，纽约，纽约。 政府还可以开发能力来衡量产业政策乘数效应。静态措施，如成本效益分析和宏观经济指标如GDP，无法捕捉以使命为导向的产业战略的更广泛影响。一个包含经济、社会和环境指标的仪表盘更有效。 Mazzucato, M., 和 R. Collington. 2023.《大骗局：咨询行业如何削弱我们的企业，幼稚化我们的政府，扭曲我们的经济》纽约，纽约：企鹅出版社。 Mazzucato, M., and D. Rodrik. 2023. “Industrial Policy with Conditionalities: A Taxonomy and Sample Cases.” UCL Institute for Innovation and Public Purpose Working Paper IIPP WP 2023-07, London. 社会和环境指标应反映使命目标和核心价值观。经济