COP28 ： 太大而不能失败 ？

可持续发展NO.04/2023 COP28：太大而不能失败？ 世界气候大会：《巴黎气候协定》的石块检验和未来气候政策的指南 VeronikaErtl,PhilippDienstbier,KarinJancykova 柏林，2023年12月 分析与咨询 监控器 ›有史以来规模最大的气候大会COP28面临组织方的批评，并可能自巴黎气候协定签署以来引发了最高的期望。 ›由于充分的准备，谈判取得了良好的开端，并迅速获得了初步的成功，比如实现了某些操作性的成果。损失和损害基金. ›艰难、冗长的谈判贯穿了COP的后续进程，这一进程几乎在关键领域达成协议前陷入了崩溃，最终却出乎意料地达成了协议。 ›在关键问题上，即化石燃料，达成了一项协议，内容为“逐步转向”而非“全面退出”，这虽未达到全面淘汰的要求，却历史性地标志着化石燃料时代的终结——这一举措在与以往气候会议相比显得尤为显著。 ›在这项重大争议的阴影下，其他问题上没有取得突破：排放交易 、适应和融资方面的谈判没有取得进展。 ›鉴于东道国阿联酋做出的重大财政承诺，COP28标志着一个非联合国气候变化框架公约（UNFCCC）指定为“工业化”的国家首次贡献了国际气候融资，这一发展有望成为未来的指导性标志。 ›在本届缔约方会议上，气候谈判的特点是新的领先者以及不断变化的联盟。 尽管传统巨头角色较为低调，但诸如气候俱乐部或核联盟等新群体在某些问题上正在开辟道路。同时，工业化国家与脆弱国家之间也正在形成新的联盟。 ›临近明年在阿塞拜疆举办的COP29会议，当前的任务是准备一份关于迄今为止未能达成一致的问题的协议。 目录 High期望2 在开始3 Deep裂缝4 大象的化石room4 争取正确的水平野心4 一个问题技术？4 最后一分钟协议5 适应：被忽视挑战？6 没有关于排放的共识交易7 复杂的融资挑战7 旧的和新的联盟8 气候Club8 最脆弱国家9 核联盟9 重要的协议，下一个步骤9 印记11 The作者11 高期望 拥有97,000多名联合国认可的代表和观察员1今年在迪拜举行的COP28不仅是有史以来规模最大的气候会议，也是自巴黎气候变化协定达成以来引发最高期待的COP之一。为什么呢？因为这主要是由于全球库存（GST），预 定在COP28举行，不仅旨在评估迄今为止向目标取得的进展，还应明确全球社区未来承诺的框架，包括下一轮的行动计划。国家自主贡献（NDC）将于2025年提交。 到目前为止，在实施巴黎气候协定方面的进展平衡表最好只能说参差不齐：虽然目前预计的全球升温至2.9摄氏度相比2015年设定的4摄氏度目标已经有了显著改善，但仍然远超1.5摄氏度这一关键门槛——这意味着至少可以遏制最严重的气候变化影响的目标仍未达成。 为了仍能达到这一目标，全球温室气体排放量需大幅且迅速削减——与2019年水平相比，至2030年需削减43%。然而，当前实施及承诺的措施并未达到这一目标范围。2 今年COP28以及东道国阿联酋提升雄心、在争议问题上达成协议——尤其是如何处理化石燃料和气候融资——并以此展示气候会议合法性的压力因此非常高。 一开始就值得尊敬的收益 考虑到这些期望，会议主席、阿拉伯联合酋长国工业部长兼阿布扎比国家石油公司（ADNOC）董事长苏尔坦·艾哈迈德·贾伯，在会议前受到广泛批评，一开始就取得了初步的成功：就实施操作方式达成了共识。损失和损害基金去年在埃及沙姆沙伊赫举行的COP27会议上采纳的，旨在帮助受气候变化影响的国家应对。很少有观察者预计在会议的第一天就能取得如此迅速的一致意见。与广泛的预期相反，阿联酋展示了其通过精心准备谈判以产生结果的能力——这一能力在进一步的谈判过程中得到了考验。 阿联酋与德国率先启动了财政承诺，各自贡献了1亿美元，位居最大贡献者之列，仅次于意大利和法国（各贡献1亿欧元，约1.08亿美元）。然而，谈判各方未能就非工业化国家对基金的强制性贡献达成一致，一些国家曾呼吁这样做。此外，新基金的总资源尚不足以满足需求。已收到约7亿美元的承诺——远低于发展中国家应对气候变化相关损害和损失所需的估计需求，但仍是一个重要的基础。 会议初期的其他正面消息——尽管分量较轻——也塑造了这一景象：阿联酋宣布设立了一个名为Altérra在300亿美元的规模下，旨在将资本注入气候友好型能源转型项目、新的气候保护技术以及重点针对发展中国家的工业脱碳工作。通过利用私人资本，目标是在2030年前将基金规模扩大至2500亿美元。气候变化与健康这一话题首次作为独立优先议题被列入了COP议程，并得到了重大推动。气候与健康宣言由128个国家签署，并配备了超过10亿美元的项目资金。此外 ，食品安全议题在会议开幕时被提升到了突出位置，并作为东道国与盖茨基金会合作发起的一项倡议的一部分。德国总理奥拉夫·朔尔茨宣布的气候俱乐部以及围绕经济脱碳的众多其他举措也得到了广泛欢迎。 随着会议开始时的一系列断续宣布以及新举措的引入，为会议注入了积极的动力。然而，此类举措的中期有效性取决于它们是否能超越以往措施的范围，并且后续执行情况如何。过去，在气候会议上提出的倡议往往未能达到这些雄心目标。 深裂谷 这些成就无法掩盖这样一个事实：气候谈判是在气候和地缘政治领域固化的立场背景下进行的，许多关键问题上存在着深远的分歧。 房间里的大象化石 这一问题尤为明显，即逐步淘汰化石燃料。尽管这一议题已经在之前的气候会议上引发了激烈的辩论，但在今年的COP28大会上，这一问题显得更为突出。背景是，对必要减少温室气体排放的预测越来越明确，且在此背景下，各国正在努力寻求可持续能源解决方案。全球盘点。深深的裂痕正在出现，特别是在这些国家之间高野心联盟这涵盖了德国、欧盟以及众多发展中国家，还包括沙特阿拉伯、俄罗斯和伊拉克等化石燃料出口国。在COP28前后，双方即非政府组织代表和气候活动人士与化石燃料行业代表之间的关于淘汰化石燃料的辩论尤其激烈，这一讨论对COP的感知产生了强烈的影响。 争取适当的野心 在此次COP中，化石燃料的淘汰或减少通过一个包含三个要素的套餐进行谈判：除了远离化石燃料外，还呼吁将可再生能源产能提高三倍并加倍能源效率努力。与可再生能源和能源效率相关的诉求，被称作加倍下跌，三倍上涨，广泛接受。争议点在于第一个问题，因此关键在于国际社会是否能达成共识，提出妥协方案以摆脱化石燃料。 尽管欧盟、许多欧洲国家以及尤其受到气候变化影响最大的发展中国家呼吁彻底且强制性地淘汰化石燃料， 与采取措施缓解其社会和经济影响相伴随，依赖出口化石燃料的国家愿意继续使用这些资源，同时采取措施减少由此产生的排放。 在谈判中，这些立场在初步文本版本的不同表述中得到了体现。例如，不同的国家提到了一个完整的...逐步淘汰，其他人则在不减少排放的情况下终止化石燃料(“有增无减“)。在此期间的文本版本还包括“没有文本对于该条款的选择，这也会导致扩大可再生能源使用和提升能效的目标无法被采纳。沙特阿拉伯尤其，还有中国和伊拉克，坚决反对在谈判中加入化石燃料退出机制，甚至威胁到整个谈判进程。 技术的问题? 在这方面，辩论中的一个重要和有争议的项目是CO的捕获和储存技术2排放量(碳捕获、利用和储存，CCUS)以及二氧化碳去除CDR技术。根据科学研究的发现，这种技术在我们实现1.5度目标时不可或缺，这一点毋庸置疑。然而 ，不同行动者对它们的作用赋予的角色差异很大。化石燃料出口商将CCUS视为以环保方式继续开采其原材料储备的机会，并相应地持有乐观态度，对于技术发展和在经济所有领域，包括能源部门在内的广泛应用持乐观立场。阿拉伯海湾国家和美国在这一问题上尤为活跃。 欧洲和许多发展中国家对这一问题采取了更为批判性的看法：欧盟（EU）的立场仅设想在难以去碳化的经济部门，如钢铁和水泥等能源密集型行业使用此类技术。对于这些到目前为止成本非常高的技术的技术可行性和盈利能力也存在质疑：例如，国际能源署（InternationalEnergyAgency,IEA）最近发布的一份报告提出了未来几年实际可获取的捕获、存储和利用CO2能力的疑问。2. 然而，在这些技术不确定性之外，围绕使用的讨论范围 CCUS和其他技术的使用通常基于支持者仅仅使用CO的怀疑2作为继续使用化石燃料的“无花果叶”的捕获和储存 。 最后一刻的协议 鉴于这些深重的分歧和广泛不同的立场，甚至存在谈判在气候会议预定的最后一日，即2023年12月12日崩溃的风险。与之前的文本版本相比，COP28主席提出的决议草案文本显著淡化了措辞，仅提供了“以公正、有序和公平的方式减少化石燃料的消费和生产，以便在2050年前实现净零排放”的行动选项。这一文本遭到了多方面的严厉批评，德国联邦外交部长安纳莉娜·贝伯克和欧盟首席谈判代表沃普克·霍克斯均表示该文本令人失望且不可接受。受影响国家的代表甚至将其描述为“死刑”。4. 然而，在经过整夜的讨论后，2023年12月13日早晨达成了突破：COP28主席提出了一个新的文本。全球盘点,在许多争议点上，这与之前的草案文本几乎没有共同之处。当谈判各方在最后全体会议上没有投出否决票时，该文本通过一致同意被采纳。 最后的文本，被称为阿联酋共识要求各国采取行动“逐步转向”化石燃料。考虑到新兴经济体的不同国家条件和发展路径，其立场被纳入考量。措辞未能满足许多国家对化石燃料退出的需求。然而，与之前的草案文本和所有先前的COP最终文本相比，这一措辞是一个显著的进步。这是首次明确提出向非化石燃料过渡。文本还设定了三倍增加可再生能源发电能力和双倍提高能效的目标。 关于捕获和存储排放的技术推广，在难以减排的行业中增加“inhard-to-abatesectors”这一表述构成了对欧盟和其他国家立场的退让。然而，文本暗示了对促进这些技术的宽容态度，这些技术对于实现1.5度情景下的解决方案至关重要。许多观察者批评了第29条，它强调了过渡能源在能源转型和安全方面的作用，对此表示担忧。脆弱国家担心这将被生产商利用为允许继续使用化石燃料的漏洞。关于确定排放峰值点达成协议的讨论也再次落空，这在限制全球变暖方面被认为是关键因素，根据IPCC的评估。尽管之前的草案仍然设想2025年为排放峰值点，但这一目标不再出现在最终文本中。 相比之下，基于当前认识到为实现净零排放需要减少排放的需求而得出的发现所获得的认可，可以被视为一个积极的信号。通过声明到2030年和2035年相比2019年的排放量需要分别减少43%和60%，决议与这一领域的科学发现保持了一致性。净零排放的目标应在2050年达成。 适应：一个被忽视的挑战？ 在辩论中不那么突出，但几乎没有争议的是全球适应目标GGA（全球适应合作倡议），其基础在于巴黎协定，旨在鼓励政治行动和资金支持，帮助发展中国家和新兴国家适应气候变化。这些国家，特别是那些最易受气候变化影响的国家，希望在这个领域看到显著进展，具体包括设定明确的时间限制目标以实施适应措施，并确保具体的资金承诺。此外，他们还希望将适应问题牢固地置于未来气候会议议程的核心位置。 许多发展中国家批评迄今为止为适应气候变化所做出的承诺被认为不足。人们曾希望今年的COP会议能在这方面取得进展。 然而，最终发展中国家对于强调整体淘汰化石燃料的讨论感到失望，并且对其他议题如适应的关注度不足。据发展中国家称，这一直是工业化国家立场的一个缺点。工业化国家提到的一个原因是在设定具体目标方面存在困难，因为许多特定适应措施的影响难以评估。与减少气候变化项目的资金相比，适应措施往往缺乏可识别的“商业案例”。在这方面，美国被许多人指摘行动迟缓。 尽管德国已经在COP28期间承诺向联合国适应基金提供6亿欧元，成为这一领域的最大捐助国，但总承诺的18.77亿美元仍远低于所需的30亿美元。同时，根据联合国环境规划署（UNEP）最近发布的一份报告，适应资金缺口持续扩大，目前估计在1940亿至2660亿美元之间——这一数字也在其中被提及。全球盘点text.