（ 否 ） 跨越陷入困境的水域的桥梁 ： 海上食品运输作为欧盟的联网关键基础设施

工作文件 SWP工作论文是在各自研究部门管辖范围内在线发布的出版物。与SWP研究论文和SWP评论不同，它们未经机构审查。 欧盟/欧洲研究司|WPNR.01，2024年3月 （否）跨越陷入困境的水域的桥梁：海上食品运输作为欧盟的联网关键基础设施 BettinaRudloff 这份工作论文是对《DanielVoelsen（主编），海上关键基础设施。战略意义与适当的保护措施》一书章节的更新版英语改编版，该书于2024年2月由德国科学与政治基金会出版，ISBN：10.18449/2024S03。 Contents Introduction3 确保国际和欧洲食品供应作为一项公共政策目标5 欧洲供应安全：更间接脆弱5 国际供应安全：高度脆弱，具有间接风险EU6 海上航线和港口：全球粮食的脆弱瓶颈供应8 重要性：海上航线和港口risk10 缺乏相互关联的安全粮食和海上制度运输12 基础：作为人的安全粮食供应右12 国际方法12 欧洲和德国方法13 建议：全速前进，实现联网和国际性16 Introduction 近期发生的若干事件表明，海上货运运输的中断会对食品供应产生即时且严重的后果： ■2020年春季贝鲁特港口发生的爆炸事件，由硝酸铵这一爆炸性肥料成分引发，不仅夺去了许多生命 。除了毁坏了化肥仓库外，港口内的谷物筒仓也被摧毁，导致黎巴嫩面临紧张的供应形势，直至今日都需要建立全新的进口管理系统：鉴于储存能力有限，如今国家需要持续不断地供应食品以满足需求。1，严重依赖进口和粮食援助。 ■自2022年春季开始的俄罗斯对乌克兰的侵略战争不仅减少了全球重要粮食生产国乌克兰的生产能力 。它还因运输中断限制了从整个供应区域，包括乌克兰和俄罗斯，可能产生的交付短缺。这最初导致了那些通常从受影响地区进口，并已完成购买的国家，如埃及和黎巴嫩，立即面临粮食供应短缺 。然而，随之而来的全球价格上涨也使所有进口国，特别是经济较弱的国家承受了负担。2国际社会通过来自不同政策领域的多种措施尝试缓解这些瓶颈，例如改善运输物流、港口存储和港口互联互通。特别是，支持陆地替代海上通道（“团结路线”）并辅以促进边境管理的贸易方法。人道主义援助也被增加，以补偿发展中国家因局势带来的额外负担。在联合国的领导下，并有乌克兰、俄罗斯和土耳其的参与，于2022年夏季启动的“黑海粮食倡议”最终重新开放了连接乌俄农产品的重要全球运输路线。整体而言，这些措施缓解了运输，从而稳定了全球供应和价格情况。然而，俄罗斯反复威胁要取消“黑海粮食倡议”，并在2023年夏季实际上执行了这一威胁。在正式取消之前，实际运输就因与之相关的延误而减缓，这些延误常被批评为故意行为。如今，乌克兰已成功恢复了接近海岸的运输。结合陆基替代方案，近期的出口量几乎达到了战前水平。3 1联合国粮食及农业组织，»黎巴嫩超过以往任何时候依赖食物援助«，2022年10月21日， https://www.wfp.org/news/more-people-ever-rely-food-assistance-across-lebanon（访问时间未提及）至2023年4月12日）。 2贝蒂娜·鲁多夫/林德·高兹，《乌克兰战争与粮食安全：秋季制定明智的“把粮食放在首位”策略》，柏林：科学与政治 基金会，2023年3月14日（科学与政治观点），https://www.swp-berlin.org/publikation/war-in-ukraine-and-food-security-developing-a-judicious-food-first-strategy-for-autumn（截至2023年4月12日访问） 3诺亚·伯曼/玛丽埃尔·费拉加莫/萨宾·鲍姆加特纳，《乌克兰如何克服俄罗斯的小麦封锁》，国际关系委员会，2024年 2月，<https://www.cfr.org/article/how-ukraine-overcame-russias-grain-blockade>（截至2024年3月14日访问 ）。 ■自2023年10月针对以色列的恐怖袭击引发中东地区新危机以来，以及随后以色列对加沙的军事行动 ，红海内的哈马斯支持的胡塞武装组织对商船实施了增加的恐怖袭击。因此，船只被迫改道通过好望角，这条明显更长的航线自身就大幅度增加了燃料成本——此外，还因航程延长导致了人员成本的增加。4对于农业和与农业相关的商品而言，此类延误可能尤其严重，原因可能是易腐性、活体货物或动物福利问题：例如，在2024年2月，一艘从澳大利亚装载有成千上万只活羊和牛的船只因遭到攻击威胁而不得不重新规划航线，导致了更长的运输时间。5与此同时，由美国和英国领导的国际海军联盟以及欧盟海上行动已经开始保护航运路线，其中包括德国。6 尽管面临这些近期的威胁，食品供应和海上运输长期以来一直被认为是德国和欧盟国家经济与社会运作不可或缺的部分，因此被定义为需要保护的关键基础设施。鉴于这两个领域紧密相连，它们的联合、相互关联处理构成了特定的挑战。因此，更强有力的政治协调至关重要。 4《Tagesschau》，标题为“红海遭遇胡希袭击：更高的价格与空荡的货架？”，日期为2023年12月20日，网址为https://www.tagesschau.de/inland/regional/nordrheinwestfalen/wdr-hoehere-preise-und-leere-regale-durch-huthi-angriffe-im-roten-meer-100.html（访问日期为2023年12月21日）。 5希拉里·惠特曼，《红海危机后数千只羊和牛滞留海上后折返》，出自《CNN世界》，2024年2月2日， <https://edition.cnn.com/2024/01/31/australia/australia-ship-sheep-cattle-red/>sea-intl-hnk/index.html（2024年3月14日访问）。 6斯文·比斯科普，《欧盟与红海：这就是地缘政治》，埃格蒙特，2024年1月22日，<https://www.eg- montinstitute.be/the-eu-and-the-red-sea-now-this-is-geopolitics/>（于2024年3月14日访问）。 确保国际和欧洲食品供应作为 公共政策目标 联合国粮食及农业组织（FAO）从四个不同的支柱来定义国家的食物安全。这包括贸易，因此隐含地涉及海上运输，以确保稳定的供应。7因为80％的国际农业贸易是通过海上进行的。 1.食品供应解决了任何与来源无关的供应问题，从而涵盖了国内生产与存储、进口以及主要通过海上运输的食物援助。 2.充足的粮食（或可负担性）不仅意味着通过海运路线等市场物理访问，还涉及到价格层面的经济访问。如果海运供应结构被打断，后者可能会迅速增加。这对于低收入家庭和经济脆弱国家来说更为棘手，因为这会增加国家进口和援助供给的支出。 3.可用食物的可获得性指的是互连性，因为它还意味着其他相关基础设施的可用性，例如运输能源、肥料生产、食品加工所需的设施，以及用于食物准备的饮用水。 4.最后，稳定是指上述所有支柱的安全，这些支柱必须同时存在。 欧洲供应安全：更间接脆弱 自欧洲经济共同体（EEC）成立以来，就联合国粮食及农业组织（FAO）的第一支柱即可用性而言，欧洲自身的食品供应持续增加。这一成就通过巨大的政治调控和财政激励刺激了国内生产得以实现。除了水果、蔬菜等产品以及咖啡、茶叶等特有热带产品外，大多数食品产品的欧盟自给率如今接近或超过100%，这表明这些产品正在被出口。8 因此，欧盟作为国际贸易玩家的重要性也持续提升：近年来，欧盟一直是全球最大的农产品出口国和最重要的农产品进口国。总体而言，粮农组织的可获得性支柱因此 7联合国粮食及农业组织（FAO），《1996年粮食和农业状况》，《食品安全：一些宏观经济维度》，罗马，1996年（ FAO农业系列第29号）。 8艾伦·布克威尔/艾伦·马修斯/大卫·巴尔德科/埃里克·马蒂耶斯，CAP-思维创新，进一步现代化的CAP-为什么、什么和如何？布鲁塞尔：RISE基金会，2017年，第35页，<https://risefoundation.eu/cap-thinking-out-of-the-box-report/>（访问日期为2023年4月12日）。 对欧盟本身来说是稳定的。9然而，FAO的第二支柱在可负担性方面可能面临一些风险：食品价格在德国和欧盟的增长速度甚至比总体通胀水平更快。根据联邦统计局的数据，2023年6月，德国的食品价格通胀率为13.7%，远高于总体通胀率的两倍，也比能源价格通胀率高四倍。10 原因之一是与黑海地区战争相关的农业运输中断导致的国际价格上涨。另一个原因是生产与加工环节的能源成本上升，可能还有零售商在竞争结构本已有限的系统中消耗殆尽的价格差异。总体而言，这一价格提升主要影响欧盟内低收入家庭，他们已经在食品支出上占用了相当比例的收入。 国际供应安全：欧盟极易受到间接风险的影响 价格上涨作为影响食品安全风险的一个维度，在高比例低收入家庭国家中对国际的影响比在欧盟中更为显著。经济脆弱的国家可能因进口支出增加而遭受损失，这限制了食品和化肥的购买。此外，食品援助供应的成本也在上升，可能限制其可获得性。战争引发的黑海通道封锁凸显了主要从冲突地区获取粮食的国家（例如北非）的供应风险，尤其是在战争初期。总体而言，海上运输系统的中断更有可能导致贫穷国家的供应风险，而不是欧盟。 然而，这可能也会对欧盟产生间接影响：成本的上升可能会损害其作为主要国际参与者在发展和人道主义援助领域的政治可信度。农产品价格的上涨通常意味着，在最需要支持的时候，固定金额的援助所能购买的食物数量会减少。 此外，在农业短缺和价格上涨的时期，欧盟内的大型农业国家也呼吁增加国内生产以遏制价格上涨 （从而导致农民收入增加）。然而，这可能与环境保护法规产生利益冲突，正如欧盟针对俄罗斯入侵所作出的决定所示，该决定暂停了已商定的旨在生态驱动的休耕政策。11这样的措施也可能损害 9《经济学人》集团，全球食品安全指数2022，经济学影响，2022年，<https://impact.econo- mist.com/sustainability/project/food-security-index/reports/Economist_Im-pact_GFSI_2022_Global_Report_Sep_2022.pdf>（访问日期：2023年4月12日）；欧盟委员会，《欧盟委员会至欧洲议会、欧洲理事会、理事会、欧洲经济和社会委员会及地区委员会的通讯：保障食品安全和增强食品体系韧性》，COM(2022)133最终文件，布鲁塞尔，2022年3月22日，第5页， <https://agriculture.ec.europa.eu/system/files/2022-03/safeguarding-food-security-reinforcing-resilience-food-systems_0.pdf>（访问日期：2023年4月12日）。 10德国联邦统计局，"2023年6月通货膨胀率为+6.4%"，新闻稿，柏林，2023年7月22日，https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2022/12/PD22_529_611.html#:~:text=食品价格一年来持续上涨，涨幅高达整体通货膨胀率（截至2023年4月12日访问）。 11贝特丽娜·鲁多夫/克里斯汀·维克，《具有前瞻性的农业政策》，《国际政治》（在线），2023年2月27日， <https://internationalepolitik.de/de/zukunftsfaehige-agrarpolitik>（2023年9月16日访问）。 德国和欧