数据治理 ， 亚洲替代方案 ： 印度和韩国如何创造新的模式和政策

2022年8月 数据治理，亚洲替代方案 印度和韩国如何创造新的模式和政策 EvanA.Feigenbaum和MichaelR.Nelson，编辑 RahulMatthan|TaewooNam|KyungSin“KS”公园|SmritiParsheera|ShreyaRamann 数据治理，亚洲替代方案 印度和韩国如何创造新的模式和政策 EvanA.Feigenbaum和MichaelR.Nelson，编辑 RahulMatthan|TaewooNam|KyungSin“KS”公园|SmritiParsheera|ShreyaRamann ©2022卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基不就公共政策问题采取机构立场；本文中表达的观点代表了作者的观点，并不一定反映了卡内基、其员工或理事会的看法。 本出版物的任何部分未经国际卡内基基金会书面许可不得复制或以任何形式、通过任何手段传播。请将查询直接发送至： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 CONTENTS 项目参与者v INTRODUCTION Data1 Governance11 韩国33 流量？49 数据流71 作者87 附注91 和平114 FEIGENBAUM和NELSON，编辑 项目参与者 《体积》的编辑团队衷心感谢参加“印度、韩国与数据未来”虚拟研讨会的参与者，尤其对那些为章节草稿提供有益反馈的人表达了特别的感激之情。他们还对韩国基金会为该项目提供的慷慨支持表示感谢。 BishakhaBhattacharya 亚马逊印度（和南亚） AnirudhBurman 卡内基印度 AnupamChander 乔治敦大学 邦妮·卡罗尔 CENDI MilaGascó-Hernandez 奥尔巴尼大学 年轻的HoonKim 亚马逊韩国 v 詹姆斯·米勒 亚马逊日本 约书亚新 IBM LorraynePorciuncula 数据治理，亚洲替代方案 互联网和管辖权政策网络 UpasanaSharma 卡内基印度 PaulUhlir 信息政策和管理顾问 NaomiWilson 信息技术工业委员会 INTRODUCTION FEIGENBAUM和NELSON，编辑 印度和韩国如何推动关于数据的新思维 埃文·费根鲍姆和迈克尔·R·尼尔森 对数字威权主义的担忧加深，导致许多观察家认为，比赛1 民主和专制之间的关系将塑造技术和数据的治理。1在这个 在考量中，据说全球的民主国家采取开放策略，依赖市场机制。相比之下，全球的独裁国家更重视国家的角色 ，并力求增强其整合公共和私人数据能力的能力。 数据治理，亚洲替代方案 但这种二元框架忽略了民主国家发展出多样策略的程度。一些民主国家，尤其是在亚洲，调整了政策和监管特性，以加深并扩大政府的作用范围。同样地，在亚洲的一些民主国家，发展出了反映其机构与政治文化独特特征的数据治理制度。 因此，深入探讨这种多样性尤为重要，尤其是在国际和国家层面日益关注数据政策的当下。对数据的这种强化关注由多方面因素驱动，包括 •亚马逊网络服务等跨国云服务公司的实力不断增强； •社交媒体平台收集的大量数据； •物联网在全球经济的许多部门中日益重要; •世界各地普遍担心公民的数据被窃取以造福外国公司； •接触追踪和隔离限制所使用的数据在减轻冠状病毒大流行的影响中发挥的关键作用； •对于人工智能（AI）及其，尤其是机器学习的新应用带来的兴奋，这将惠及能够生成、管理和重组大量高质量数据的公司和国家。 在这个日益关注数据的时代背景下，世界并未分裂成仅由专制的中国主导的“中南海”地带与以跨大西洋西方为中心的开放、民主领域。相反，许多国家，其中许多是已巩固的民主国家，正在影响数据政策辩论 、科技公司的商业模式以及监管框架。如果这些国家能够合作，利用开放式标准和开源软件的力量，并展示出数字发展的新方法，它们便有可能在数据经济的下一阶段中成为独立的领导者。 本章节着重展示了源自两个主要亚洲民主国家——印度和韩国（以下简称韩国）——的一些替代性模型。通过案例研究，它对比了这两个国家各自独特的策略，揭示了世界将比我们所理解的更为复杂。 2以美国和中国为中心的方法之间的战斗的普遍预测。 本卷是对2021年研究《韩国数据之道》的续作，该多章节深入探讨了韩国独特数据体验的三个关键方面：数据韧性、数据本地化与隐私，以及在线认证和数据访问控制。此后续卷通过明确比较韩国在开放数据和跨境数据治理两个领域与印度（软件和服务、信息技术领域的领导者）的经验，扩展并深化了之前的系列工作。 直白地讲，对于那些认为世界面临着以跨大西洋民主模式为中心或以中国为中心的威权主义模式之间二元选择的人来说，这本报告应能让他们大开眼界。如同2021年的韩国报告一样，本研究展示了在多个关键方面有额外参与者正在引领潮流。印度和韩国都是巩固的民主国家，并非简单模仿美国或欧洲的经验。相反 ，它们正在各自开创路径，将独特的民主制度框架中的元素与符合本国需求和源于独特政治文化的政策相融合。 确定的是，印度和韩国在数据治理方面的进展参差不齐。他们的故事绝非简单易解。例如，本书揭示了两国政府的不同部门拥有相互冲突的政策目标，当它们所偏好的政策发生冲突时，几乎不可能形成明确、一致的愿景和策略。结果导致投资不足；项目停滞；以及错失利用数据解决印度和韩国公共与私营部门问题的机会，未能有效分享、整合和使用数据以解决问题。 当策略冲突时 一个贯穿2021年和2022年数据的关键主题是，在碎片化的官僚体系中，不同的机构可能会导致政策目标的不一致。本卷中韩国作者撰写的两章内容（以及NohyoungPark在《韩国之道与数据》一书中的章节），强调了首尔韩国官僚体系内部各机构间的不一致性、冲突和竞争点。2 FEIGENBAUM和NELSON，编辑 在国际论坛如二十国集团（G20）等场合，韩国外交部努力促成协议以促进跨境数据流动。这一努力得到了韩国经济财政部的支持，后者致力于为希望向全球客户提供基于数据服务的韩国企业最大化机会。同时，韩国国家安全部门阻止了出口特定类型的地图数据和其他他们判断可能被朝鲜或其他对手用于攻击韩国的数据。这些以安全为导向的机构不仅担心实体攻击，还担心恶意黑客攻击和信息战（包括虚假信息）。与此同时，韩国的金融监管机构以及负责保护韩国公民个人数据隐私的各个政府机构对允许外国公司将其数据存储和处理在其他国家表示谨慎态度，特别是那些数据保护法规不充分、模糊或执行不力的国家。 印度的情况颇为相似。该国的电子与信息技术部（MinistryofElectronicsandInformationTechnology）倡导构建一个“无边界”的数字世界，以便印度企业能够轻松地跨过国界传输数据。 边界，更好地为客户提供服务，无论他们碰巧在哪里。3但作为：3 Parsheera在本卷的章节中显示，实现这一印度愿景存在许多障碍 对于跨境数据而言。正如韩国的情况一样，这些障碍包括印度隐私监管机构的反对意见，后者正在制定印度数 据保护规则，这可能会阻止印度公民个人数据出口至其他国家。 数据治理，亚洲替代方案 更严重的是印度执法机构的要求，他们要求访问数据以进行刑事调查和确保合规性。这些机构担心，如果印度人的数据存储在海外，无论是在企业数据库、社交媒体平台还是云计算中心，他们将难以获取所需的数据。 但印度和韩国在这一点上有所不同：在印度，执法部门的这些论点似乎经常占上风。相比之下，在韩国，国家安全方面的担忧对结果和政策的影响要远大于执法部门的担忧。 数字化领导力的必要性 有趣的是，在印度和韩国两国，数字政策都位列国家优先事项之首。这就是为什么两国政府都在最高层级解决与数字和数据相关的问题。印度总理莫迪将Aadhaar生物识别身份项目视为个人优先事项，该项目为数亿印度人提供了数字身份的形式。类似地，在2022年的韩国，（政府）同样重视这些问题。 总统选举期间，主要政党的候选人讨论了数字身份（以及早期国家努力的失败）这一议题。这并不常见于当今大多数国家。这又提供了一个理由，即韩国和印度在制定数字政策方面的努力值得全球给予更多的关注，而这些努力至今所获得的关注远远不足。 在与数字经济相关的政策决策中发挥领导作用的国家，往往迫使其他竞争部门达成共识。这些国家在帮助数据密集型行业竞争方面获得了巨大优势。最终，这些国家倾向于打造新的电子政府解决方案，促进机器学习发展，并支持形成基于数据的新商业模式。 仅以爱沙尼亚为例，一个比印度或韩国都要小得多的经济体：前总统ToomasHendrikIlves所展现的数字领导力为爱沙尼亚带来了巨大益处，他成为了国际上备受尊敬的电子政府和网络安全政策倡导者。4在英国 ，前首相托尼·布莱尔（TonyBlair）个人推动电子政府的努力帮助突破了阻碍在线机构发展的官僚障碍，而托尼·布莱尔全球变革研究所的工作正在帮助当前领导人实现数字化转型。5在美国，一些人争论过前总统比尔·克林顿政府早期推动商业互联网的成功，这使得 美国政府在利用万维网和促进电子商务方面扮演领导角色，很大程度上归功于白宫的作用（尤其是当时的副总统阿尔·戈尔）。6戈尔和白宫在制定全政府互联网战略方面发挥了非常高调的作用。7白宫活动，高调演讲，公共关系运动和示威 4项目（如白宫的第一个网站）也有助于突出积极的数字政策的必要性。8最近，前总统巴拉克·奥巴马亲自参与数字计划 他被贴上“首席数字化仪”和“首席极客”的标签。9 如今，在大多数国家中，数字化创新的潜力甚至更大，但数字领导力却相对较少。结果是由不同机构发布的相互矛盾的政策，这些政策可能阻碍私营部门和政府官僚机构的创新者和冒险者。这些参与者希望提供新的工具和在线服务，但担心违反与数据保护、出口控制、监控要求、网络安全等相关的政府规定。从全球视角来看，接下来四章中提到的印度和韩国的经验尤为突出。 错误的隐喻会导致错误的政策 然而，当然，领导力并不意味着总统和总理必须深入探讨数据管理和技术标准的奥秘才能塑造数字政策。在许多情况下，他们最重要的贡献可能仅仅是分享一个愿景，即如何利用信息技术及其生成、收集、整合和分析的数据来惠及他们所治理的公民和领导的国家。简而言之，精明的国家领导人可以解释如何思考数字未来。 但遗憾的是，太多政策制定者采用了错误的比喻和模型，这些只会混淆他们对数据的看法。最明显的例子就是经常有人宣称“数据是新的石油”，这一说法源自《经济学人》杂志2017年的封面故事。10尽管数据确实像石油一样宝贵，这种类比在许多方面不仅没有帮助，甚至是有害的。11 FEIGENBAUM和NELSON，编辑 一方面，将数据与石油进行比较意味着数据是一种可以销售和消费的商品。但实际上，数据并非有限资源，不像石油那样被交易和反向运输。确切地说，与石油和其他商品不同，数据易于复制和共享，从而增加其使用频率和价值。将数据视为数字经济的“燃料”的观点导致许多政策制定者假设国家应囤积国内产生的数据。12更加误导性的概念是将数据视为“货币”，这似乎意味着数据应该像国家货币一样被严格控制或交易，而不是共同分享。13 那么，什么是更好的模型？一个简单的问题是，数据实际上更像是空气或水，而不是石油或货币。14例如 ，数据就像空气一样，可以被视为应自由流动、跨越国界的资源。这是因为，正如数据一样，空气可以被各种不同的人用于多种不同的用途，并且它既可以被污染，也可以被净化。将数据视为与空气而非石油或货币类似的理念，在处理全球研究所需的环境数据等科学数据时尤其有效。 但是水是另一个有用的比喻，因为对于大多数数据来说，有理由对 它的使用和流动。这样做的原因可能包括数据保护和隐私、国家安全、版权5 在这些情况下，可以使用不同的类比。 而不是