阿拉伯和平倡议二 ： 阿拉伯领导人如何在以色列和巴勒斯坦制定和平计划

工作纸 2023年11月 阿拉伯和平倡议二：阿拉伯领导人如何在以色列和巴勒斯坦制定和平计划 NathanJ.Brown和AmrHamzawy 阿拉伯和平倡议二：阿拉伯领导人如何在以色列和巴勒斯坦制定和平计划 NathanJ.Brown和AmrHamzawy ©2023卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 Contents Summary 以色列和巴勒斯坦过去的和平进程未能为冲突提供长期解决方案，但它们表明了使谈判奏效的原因 。在加沙的最新一轮敌对行动中，主要的阿拉伯政府处于独特的地位，可以利用与各方的关系为促成持久和平奠定条件。在多边监督下的《阿拉伯和平倡议二》必须为所有各方提供真正的利益。但是，要使任何持久的框架站稳脚跟，就必须满足这些重要条件。 •巴勒斯坦和犹太民族身份应被视为合法，需要体制表达。两个社区的个人人权都需要得到保护。 •所有行为者都必须明确和无条件地拒绝反犹太主义、仇视伊斯兰和种族主义的言论和行动。 •所有行为者都不应仅仅拒绝任何针对平民的行为，而应积极打击。 •在巴勒斯坦领土上的定居活动和巴勒斯坦人被迫流离失所到埃及，约旦或其他任何地方，应被视为所有行为者承诺打击的非法行为。 •参与国之间全面的外交，政治和经济关系应该是谈判过程的结果。 •在缔结任何一套协议时，任何无国籍人都不应被抛在后面。 11 Introduction 至少十年来，甚至更长的时间里，巴勒斯坦问题在区域和国际议程上已经退去——不是因为它得到了解决，而是因为关键各方缺乏就如何解决这个问题达成一致的兴趣或意愿。10月7日，哈马斯对以色列文明人和军事人员的残酷袭击，以及过去几周以色列在加沙不断做出的严厉回应，平民死亡和破坏人数众多，这表明拖延可能会带来高昂而持续的代价。 突然之间，这个问题引起了许多区域和国际行为者的注意，并且有新的讨论解决这个问题-到目前为止，这种讨论还没有拘泥于任何具体的行动或政治进程。现在感觉到的必要性是新的或复兴的和平进程的发明之母吗？中东过去的危机催生了新的倡议:这一倡议能否产生更成功的结果？。 我们写的不是乐观的。该地区的地缘战略现实和政治轨迹并不指向解决冲突的方向——恰恰相反。但是那些听到悲观预测的人经常反驳道:怎样才能扭转趋势，而不是被动地哀叹它们？这个问题是公平的，特别是因为悲观，无论多么合理，都有代价:它将导致强大的区域和国际行为者让他们的注意力再次转移到其他地方。因此，尽管我们谨慎地预测今天这种暴力表现的有害趋势的逆转，但我们试图理解什么会构成这种逆转，它需要什么，并向那些说事情必须有所不同的人建议他们必须做什么。 而且，我们并没有为巴勒斯坦问题和以色列的安全而写下特定的目的或决议，而不是一两个或后主权国家。我们确实认为，一个稳定， 公正的未来必须建立在保护人权、远离非人性化和反犹太主义、以色列和巴勒斯坦民族社区的一些制度化以及两者的经济繁荣的基础上。但是我们对如何实现这些目标是不可知论的，只问如何追求这些目标，这样他们的否认就不会再次爆发。 谁必须带头？前所未有的阿拉伯答案 在当今的中东和国际政治中，阿拉伯国家可以发挥关键作用，使以色列人和巴勒斯坦人能够结束目前的暴力，避免加沙局势延长缺乏安全和不稳定的情况，并为解决冲突制定谈判框架得到国际和区域支持。 美国一直是以巴和平努力的关键角色，但对于如何结束加沙战争并提供新的安排来维护以色列的安全并使巴勒斯坦人能够实现其长期的民族愿望，美国没有明确的愿景。在国内，美国正在进入一个两极分化的选举年，在这个年中，鉴于持续的抗议和激进主义，对以色列和巴勒斯坦的立场可能具有一定的意义，这将限制超级大国的外交政策能量。在国际上，美国在与中国的大规模战略竞争，俄罗斯-乌克兰战争，全球气候和先进技术挑战以及全球经济增长放缓之间处于紧张状态。事实上，美国一开始选择的道路——与以色列非常紧密地结盟——似乎已经遇到了严重的问题，如果这是基于以色列长期决策与美国保持一致的希望的话。S.恢复强大的巴勒斯坦权力机构（PA）和实现两国解决方案的外交目标。相反，以色列领导人明确表示，他们预计以色列对加沙进行无限期的安全监督，并将巴勒斯坦权力机构视为宣传品，他们坚定地反对两国结果。首选的U.S.巴勒斯坦权力机构控制加沙的选择在以色列几乎没有公众支持。 因此，美国不太可能像以前那样在今天为以色列和巴勒斯坦停滞不前的和平努力中发挥领导作用。但是，目前仅限于减少战争的可怕人力成本的美国外交可以促进和增强解决区域冲突的努力。 对于欧盟来说，同样缺乏远见，欧盟是一个非常慷慨的捐助者，以前是中东四方的积极参与者，该组织是二十年前由多边外交爆发建立的。自10月7日以来，欧盟成员国以及英国将外交行动重点放在加入 在哈马斯袭击后，美国表示声援以色列，呼吁保护加沙平民，建议暂时停止正在进行的军事行动，并推进向加沙居民提供人道主义援助的计划，隐含地在框架内运作以色列对加沙居民的搬迁努力欧洲官员没有提出结束战争或启动和平的单一政策建议。鉴于欧盟成员国在以色列-巴勒斯坦问题上的立场存在重大分歧，他们参与俄罗斯-乌克兰战争的代价高昂，以及反犹太主义和反穆斯林情绪的上升破坏了他们的社会结构，我们不应该对他们寄予厚望。但是 ，像美国一样，欧洲领导人可以有效地支持区域倡议-尤其是在加沙未来重建中急需的经济和财政援助计划。 另一方面，主要的阿拉伯国家最近已投资于发展区域安全安排。由于长期趋势，如果这些国家能够就一种方法达成共识，那么它们对区域外交既有更强烈的兴趣，也有能力发挥领导作用。 首先，以色列和巴勒斯坦的两个重要邻国埃及和约旦是这种方法的潜在强大投资者。在地缘战略和政治上，对于埃及和约旦政府来说，加沙战争构成了巨大的国家安全威胁，与巴勒斯坦人大规模流离失所的危险有关，此外，加沙、西岸和东耶路撒冷的长期暴力令人不安。 其次，沙特阿拉伯是潜在的参与者。与埃及和约旦不同，沙特阿拉伯与以色列没有外交关系，也不是巴勒斯坦人的直接邻国。 然而，为了使沙特王国摆脱也门的代理战争和整个地区升级，沙特外交已将其路线重新定位为解决中东的冲突和稳定步骤。沙特领导人批准了中国的调解倡议，以恢复与伊朗的外交关系，并在加沙战争之前与美国官员接触S.乔·拜登总统的政府在为沙特阿拉伯和以色列关系正常化而量身定制的会谈中。以色列和巴勒斯坦之间的长期暴力和持续对抗，以及它们在中东的更广泛影响，对沙特阿拉伯在区域安全与稳定方面的利益构成了根本威胁。 最后一组参与者不仅包括与以色列签署《亚伯拉罕协定》并实现关系正常化的阿拉伯国家-阿拉伯联合酋长国，巴林和摩洛哥-还包括与以色列以及所有巴勒斯坦行为者保持合作关系的卡塔尔，包括巴勒斯坦权力机构和哈马斯。这些国家近年来与以色列和巴勒斯坦建立的外交关系和合作计划网络可以促进区域和平努力。 如果他们有兴趣和能力，为什么他们还没有采取行动？公平地说，在10月7日之前，这种情况似乎既不有利于外交，也不特别紧迫-直到它爆发得如此壮观。 DisputantsandregionalActors 我们的分析与现在正在进行的许多分析有两种不同。首先，我们建议以前所未有的方式发起外交努力，以解决以色列人和巴勒斯坦人分歧的问题：通过多边阿拉伯方法，引导而不是作出反应。但是第二，我们不是从行为者应该想要的东西开始，而是从他们想要的东西开始。 承认这些优先事项和偏好清楚地表明了为什么这种方法如此艰巨，但另一种选择是不切实际地开始：以色列领导人致力于两国解决方案；巴勒斯坦方面拥有有效和受欢迎的领导人；阿拉伯国家愿意管理和巡逻加沙，直到最终地位谈判产生巴勒斯坦国为止；美国。 将在大选年向以色列施压；或在美国步履蹒跚时介入的一系列欧洲参与者。 相反，实际上，美国和欧洲过于关注自2023年10月7日以来的短期局势管理，希望在与以色列站在一起和遏制加沙的人道主义悲剧之间取得艰难的平衡。关于如何让以色列和巴勒斯坦官员重返谈判桌和解决冲突措施的明确政策规定，既没有出现在华盛顿特区，也没有出现在布鲁塞尔、巴黎、柏林和伦敦。因此，我们认为，以色列和巴勒斯坦的当地环境以及中东的区域环境都准备好采取多边阿拉伯办法，这种办法可以塑造战后过渡阶段和解决冲突的长期努力。 地方和地区政党实际上想要什么？他们说了什么？ 以色列 以色列目前的立场是明确的:其安全受到了根本性和令人震惊的挑战，必须恢复。但它是在其社会和主要领导人严重分裂的时候这样做的；公众舆论可能是不稳定的，并以难以预料的方式演变。现在可能是让以色列社会参与并提供过去从未提供的区域安全制度的时候。不这样做可能会带来单边主义，并扩大以色列政治的趋势 ，这些趋势使外交变得毫无结果。 的确，尽管本杰明·内塔尼亚胡总理的公众支持日益减少，但以色列总理的短期反应恰恰指向了后一个方向。当他在11月初表示战后他的国家将监督加沙的整体安全时，他震惊了许多人。他的立场是 与美国领导人的希望相悖，除其他外，加沙的战后治理将包括巴勒斯坦人。虽然表面上一致认为哈马斯应该被驱逐，而 以色列的占领不应再回来，以色列目前的立场似乎表明以色列有可能在加沙无限期地发挥军事作用，并拒绝接受许多可行的巴勒斯坦行政和治理的想法。尽管平民死亡人数惨重，包括医院在内的民用设施遭到大规模破坏，地区和国际问题日益关注，但内塔尼亚胡仍在继续在加沙地带进行军事行动，内塔尼亚胡的声明最清楚地表明了以色列政府的战后计划。这也是以色列宣布的摧毁哈马斯军事和治理能力的目标的逻辑顺序，尽管人们怀疑将运动连根拔起的可行性。 自2007年以来，以色列一直控制着加沙。以色列右翼和左翼的其他政治人物提出了所有其他行为者都拒绝的解决方案，例如将加沙人口强行转移到埃及。 有更灵活的声音吗？是的，但是它们很弱，不确定且含糊不清。例如，反对派领导人YairLapid警告以色列不要全面控制该地带，并建议巴勒斯坦权力机构应负责但在以色列的安全存在下。 目前尚不清楚以色列的动荡将如何影响其领导人的未来立场。目前，以色列政府和反对派的现状以及以色列人的普遍情绪，他们对10月7日哈马斯的袭击集体感到震惊，表明“政治”和“和平”有一个不确定的地方，这将阻碍以色列政治和社会中解决冲突措施的阐明，启动和普遍接受。 在目前，期望以色列以严厉的单方面措施以外的任何方式积极主动是不现实的。要推动以色列接受巴勒斯坦问题的整体，政治和和平解决方案，将需要一套相当大胆的倡议，这些倡议既实用又能明确解决10月7日袭击在普通以色列人中引起的恐惧。 巴勒斯坦人 巴勒斯坦人内部分裂-分裂的事实与争论中的其他问题一样重要。任何外交努力都将面临这样一个问题，即目前没有能够为巴勒斯坦人发表权威性讲话的领导人；必须允许某种可行的国家领导人复兴。另一种选择是让以色列继续统治分散和痛苦的巴勒斯坦社区，并深深巩固一个周期性爆发的国家现实，引发全球危机。 尽管存在分歧，但巴勒斯坦的立场有一些明显的趋势:巴勒斯坦人是一个民族社区，必须这样处理。这导致巴勒斯坦权力机构（PA）坚定地坚持认为，任何巴勒斯坦权力机构返回加沙都必须有一个明确的政治框架，其中包括恢复和谈和恢复两国解决方案；发挥任何其他作用将是无限期地使巴勒斯坦机构服从以色列的安全需求。巴勒斯坦总统。 马哈茂德·阿巴斯和他的助手们私下和公开地向美国传达了这一立场。 总统府、埃及政府和约旦官员。这不仅仅是一个偏好问题：巴勒斯坦权力机构在其目前的衰败和非法化状态下，