退后 ： 对白俄罗斯采取积极的西方战略的指导原则

2024年4月 退后：对白俄罗斯采取积极的西方战略的指导原则 ArtyomShraibman 退后：对白俄罗斯采取积极的西方战略的指导原则 ArtyomShraibman ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基俄罗斯欧亚中心或卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 卡内基俄罗斯欧亚中心PariserPlatz4a 10117柏林,德国CarnegieRussiaEurasia.org 本出版物可在CarnegieRussiaEurasia.org免费下载。 Contents Summary 几十年来，西方一直无法在白俄罗斯建立有效的战略，原因是该国有限的地缘政治重要性，对莫斯科的严重依赖以及明斯克战略决策的明显缺乏杠杆。本文提出 解决这个问题的另一种范式。西方应该拓宽其规划视野，并为白俄罗斯未来遵循不同的轨迹创造更具体的动机，而不是被动地对明斯克的行动作出反应。 更积极的西方战略的首要目标应该是最终出现一个民主的白俄罗斯，而白俄罗斯在军事和政治领域不再完全由莫斯科主导。在乌克兰长期战争的前景中，这样一个雄心勃勃的目标将为新的欧洲安全格局带来切实而持久的利益。 西方政策界对这种情况的可行性持怀疑态度是完全不可理解的。然而，西方决策者是否在社会层面上记录了俄罗斯和白俄罗斯之间的重大差异以及俄罗斯和白俄罗斯政权的不同战略利益，目前还不完全清楚。 同时，西方决策者必须控制自己的期望，避免高估自己的能力。白俄罗斯危机在可预见的未来仅靠西方的努力是无法解决的。 此外，对于白俄罗斯和乌克兰一样，在俄罗斯统治精英和弗拉基米尔·普京总统个人的世界观中占有特殊地位，也不应抱有幻想。克里姆林宫长期以来对保持北大西洋的痴迷 11 远离俄罗斯边界的条约组织（北约）对保持白俄罗斯政权尽可能紧密的拥抱也起到了同样的作用 。因此，除非莫斯科在新的领导层下改变其外交政策优先事项，或者根本无法控制明斯克，否则天真地期望俄罗斯领导人将仅仅为白俄罗斯政府提供更大的回旋余地来改变其地缘政治方向。 同时，可以想象，对乌克兰的军事援助有质的增加以及对俄罗斯的更有效的经济压力运动可能会破坏白俄罗斯的发展轨迹，并使明斯克更适合西方已经提供的激励措施。但是一夜之间的突破似乎不太可能。因此，本文侧重于具有长期影响的更现实的建议。 政策建议 首先，西方应该扩大对白俄罗斯社会亲民主因素的支持，这在2020年的大规模抗议活动中显示了他们的潜力。为了鼓励白俄罗斯未来的政治现代化，应在这些人民与民主世界之间建立联系网络。这也意味着要抵制明斯克和莫斯科政权将这些力量与西方隔离的努力。这种支持包括扩大流亡白俄罗斯媒体的基础设施，该媒体仍然是有关白俄罗斯的唯一可靠的独立信息来源。 其次，制裁必须是一种灵活的工具，可以收紧以阻止其被规避，也可以在明斯克现任或后续政府准备做出更认真的让步以恢复与西方的关系时迅速放松。为此，有必要起草一份路线图，概述克服关系危机的相互步骤，并将这一愿景传达给明斯克。最初的焦点可能是制裁，制裁的解除将有助于加强白俄罗斯经济的自主性并减少俄罗斯的影响力。 第三，同时保持与明斯克的沟通渠道是值得的，包括通过西方在白俄罗斯的外交存在。经验表明，用于解决实际问题（例如释放政治犯）的定期接触本身并不会自动导致有争议的总统亚历山大·卢卡申科政权的国际合法化。这种接触也不应阻止西方保持其强硬立场。同时，对于白俄罗斯领导人来说，重要的是要看到通往西方的道路不会永远封闭。在关键时刻，这条道路对明斯克来说可能更有吸引力，而不是向克里姆林宫承认更多的主权。 第四，西方应继续向俄罗斯施加压力，要求其从白俄罗斯撤出战术核武器，并确保该主题是中欧和东欧未来战后安全环境总体背景的组成部分。 战术核武器将降低整个地区的风险，并为明斯克的外交政策提供更多的回旋余地。 最后，为了防止白俄罗斯在西方被遗忘，加强与志同道合的国家的政策协调将是有益的，包括在布鲁塞尔为白俄罗斯任命一名特别代表，以协调与欧盟成员国的整体西方政策 和华盛顿。 Introduction 在过去的三十年中，西方对白俄罗斯的政策在很大程度上是被动的，这源于白俄罗斯政权在此期间提出的各种挑战。白俄罗斯在西方外交政策中的相对重要性始终取决于几个因素，从该国与东欧的实际距离到白俄罗斯成为头条新闻的罕见场合。这种上下波动的兴趣水平阻碍了西方国家制定一个连贯和可持续的战略，该战略是针对长期的，并优先考虑能够帮助西方领导人摆脱困境的积极措施 。 尽管值得称赞的是，西方政府经常将尊重人权等人道主义价值观放在首要和中心位置，但令人不安的现实是，关键参与者经常难以阐明明确和可实现的政策目标。没有采取主动或认真的长期计划的被动反应方法很难取得成功。此外，外部观察者往往会留下这样的印象，即西方内部对与白俄罗斯的成功关系实际上并没有太多的共识。 两个不可避免的限制因素加剧了这个问题：西方国家对明斯克的影响力很小，而克里姆林宫比西方政府更关心白俄罗斯。遗憾的是，这种变化几乎没有或没有立即的前景。如果有的话，俄罗斯对邻国的统治继续增加。 本文提出了走出当前恶性循环的几条途径。西方领导人对白俄罗斯的冷漠和缺乏兴趣可能会产生一种自我实现的预言，使白俄罗斯或多或少无限期地陷入莫斯科令人窒息的拥抱之中。以下分析的重点是确定更有效的西方战略的选择，该战略不需要对其他更紧迫的外交政策优先事项进行根本和分支重新评估，并考虑到现有的机会和局限性。 被忽视的差异 许多西方政客怀疑白俄罗斯是否仍然有足够的独立行动空间。如果没有，他们问的太可以理解了，为什么要麻烦制定单独的战略？确实，就制裁政策而言，在过去的两年中，欧盟和美国通常将明斯克和莫斯科混为一谈。（注意：这种方法偶尔会有例外，即在2020年8月白俄罗斯欺诈性总统选举周年纪念日发布的次要，有针对性的个人制裁方案。). 西方对白俄罗斯无可救药地投入俄罗斯的看法是完全可以理解的。普京与白俄罗斯总统亚历山大·卢卡申科的会面似乎比与其他俄罗斯高级官员坐下来的次数更多。俄罗斯军队根据自己的需要自由使用白俄罗斯领土和军事基础设施。自2023年夏季以来，俄罗斯战术核武器——或者至少是他们的武器——已经部署在白俄罗斯。1白俄罗斯三分之二的出口到俄罗斯，其余三分之一的出口很大一部分依赖俄罗斯的物流链。 明斯克已经签署了克里姆林宫制定的所有后苏联政治，安全和经济一体化计划。俄罗斯以获得廉价能源，新贷款，延期偿还和先前贷款的再融资以及其他形式的支持的形式来偿还明斯克的忠诚。 同时，重要的是不要忽视明斯克和莫斯科的战略利益之间仍然存在明显差距的事实。主权是任何威权政权的基本要求，白俄罗斯也不例外。俄罗斯领导人则清楚地将白俄罗斯和乌克兰的主权视为现在需要纠正的历史偶然事件。 这表明明斯克和莫斯科的利益之间存在巨大的差距，这取决于地区发展的未来进程和两国的经济状况。例如，如果莫斯科变得不那么有能力或不愿意维持其目前对白俄罗斯的财政支持水平，这可能会引发新的紧张局势，就像自2000年普京上台以来的许多场合一样。 公开和非正式的杠杆 白俄罗斯和俄罗斯是后苏联时代融合最紧密的国家，包括军事方面。白俄罗斯没有正式的俄罗斯军事基地，但该国确实拥有两个俄罗斯军事基地，总共约有1500名士兵。在全面入侵白俄罗斯之前 ，多达30,000名俄罗斯军队在白俄罗斯集结 乌克兰和越过边界，这是俄罗斯军方企图夺取基辅的一部分。此外，俄罗斯此后在白俄罗斯驻扎了战术核武器，并维护了防空和空军训练设施。 然而，在政治层面，没有双方的善意，两国政府在过去四分之一世纪签署的绝大多数文件毫无意义 。不幸的是，它已成为西方话语中常见的速记，将莫斯科创建的组织-例如独立国家联合体和集体安全条约组织-描述为事实上的军事联盟或有效的武器，以授予俄罗斯对其邻国的控制权。实际上 ，这些集团在很大程度上是根据共识原则运作的，并没有对他们的后苏联成员施加任何不可谈判的超国家义务。同样，欧亚经济联盟的决策也是在该组织四个管理级别中最高级的三个级别上达成共识的。2 两国一体化的最高水位应该是白俄罗斯和俄罗斯的联盟国。实际上，这与1999年成立文件所设想的事实上的联邦相去甚远。近年来深化这种整合的尝试并没有带来任何突破。双方没有在2019年提出雄心勃勃的一体化路线图，而是在2021年底就28个“工会计划”达成一致。这些文件只是使两国在某些领域的立法更加紧密地保持一致，而没有建立任何超国家机关-计划于2024年成立的“税务委员会”除外。 即使是新的监督机构也将在白俄罗斯和俄罗斯之间的决策中保持平等，各有六票。3这一原则也适用于联盟国家的所有其他机构，这意味着莫斯科缺乏控制这一一体化结构的正式手段。 换句话说，莫斯科没有正式的方法来阻止明斯克停止任何这些一体化结构的工作或暂停其参与其中。直到 现在，明斯克一直在努力破坏任何以双边和多边形式为莫斯科建立此类机制的尝试。这是另一个白俄罗斯和俄罗斯政权的利益之间的根本区别：前者努力维护其自治权，而后者渴望扩大其统治范围. 当然，俄罗斯还有其他主要是非正式形式的杠杆，在限制明斯克的任何操纵方面，这些杠杆可能要严重得多。即使卢卡申科下台，这些工具肯定会保留下来。这种杠杆作用主要源于白俄罗斯经济对俄罗斯的依赖。明斯克与西方之间关系的潜在正常化可以取代一些失去的贸易和物流联系，甚至一些能源，但这只会减轻打击，而不是完全解决问题。明斯克将无法离开与俄罗斯的共同贸易和关税区，而不会对其经济造成巨大冲击。很难想象白俄罗斯能够在短时间内或不顾俄罗斯的反对而制定替代计划。 但是，必须强调的是，在评估白俄罗斯与俄罗斯之间的关系时，发展西方对白俄罗斯战略的重要第一步是避免极端。明斯克对莫斯科的依赖有着深刻的根源，但是卢卡申科在三十年统治期间以一体化的名义做出的许多让步在适当的情况下是可逆的，其中一些情况可能会受到西方的影响。明斯克在外交政策中的自主权已被大大削弱，但没有。 完全消失了。它也不是静态的，因为如果没有别的，这种自治是两个政权政治生存策略之间根本差异的副产品。改变的背景-例如俄罗斯因乌克兰战争的最终结果而严重受挫-可能会进一步加剧这种差异。 一个独特的社会 目前将白俄罗斯与俄罗斯区分开来的另一个问题是白俄罗斯社会对战争以及该国在该地区的地位的态度。这个问题有可能成为促使明斯克重返不那么亲俄罗斯道路的驱动因素。 自2022年2月以来，广泛的社会学研究-两个在线面板4和电话调查5-在白俄罗斯社会中表现出牢固的反战共识。在整个时间段内，支持白俄罗斯军队加入俄罗斯战争的人的比例徘徊在3％至10％之间。 同时，从这些数据中得出的情况有些复杂。俄罗斯在战争中的立场和目标得到了约33-40％的白俄罗斯人的支持。 允许使用白俄罗斯领土向乌克兰发射导弹，在2022年2月发动最初的入侵，在2022年夏季叶夫根尼·普里戈日因兵变失败后安置流亡的瓦格纳集团雇佣军，6和在2023年夏季主办俄罗斯战术核武器都得到了大约20-35%的受访者的支持。四分之一的白俄罗斯人希望看到莫斯科彻底赢得战争:是希望看到乌克兰获胜的两倍。其余的人赞成立即停火。7换句话说，尽管俄罗斯进行了密集的军国主义宣传以及卢卡申科和普京之间的军事联盟，但大多数白俄罗斯人并不将乌克兰战争视为他们的战争，他们希望远离战争。 大多数白俄罗斯人，无论他们的政治倾向如何，长期以来都支持白俄罗斯主权国家的存在。这就是为什么白俄罗斯人对白俄罗斯和俄罗斯合并为一个国家的想法的支持一直不到10％的原因。8在2022年2月之前进行的关于明斯克理想外